Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Universidad Nacional de la Plata.
Dictamen del Instituto de Derecho Social de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata sobre la Ley 26.773: Régimen de ordenamiento de la reparación de los daños derivados de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
La Plata, 30 de octubre de 2012.
I. Consideraciones Generales:
· Aunque no es de por sí cuestionable que, mientras no se cumpla con el mandato constitucional de dictar el Código del Trabajo y de la Seguridad Social (art. 75 inc. 12, C.N.), la prevención de los riesgos del trabajo y la reparación de los daños derivados de los accidentes y enfermedades laborales sean reguladas en cuerpos normativos diferentes, sí lo es que el Estado haya priorizado el dictado de un ley con el objeto de limitar los resarcimientos debidos a los trabajadores, postergando la solución del problema principal: el alto grado de incumplimiento de las medidas de seguridad por parte de los empresarios que provoca un creciente e inaceptable nivel de siniestralidad laboral.
· La ley 26.773, al mantener la gestión del sistema en manos de empresas con fines de lucro (A.R.T.), se aleja del programa constitucional del art. 14 bis de la C.N, conforme el cual se debe avanzar hacia la Seguridad Social integral otorgada por el Estado. Las A.R.T. no cumplen con este deber estatal, toda vez que su finalidad comercial y el ánimo de lucro que persiguen resultan inconciliables con los intereses de los trabajadores dañados, lo que redunda en la ausencia de cobertura de muchos siniestros, así como en la insuficiencia y baja calidad en las prestaciones médicas, todo lo cual provoca una fuente inagotable de conflictividad interna del sistema. Por otra parte, el mantenimiento de las A.R.T. evidencia una inconsistencia con la acertada política legislativa plasmada con la sanción de la ley 26.425 (4/12/2008), que dispuso detraer de las empresas privadas con fines de lucro (AFJP) la administración del sistema previsional.
· Al dejar inmodificadas las normas legales que establecen la obligatoriedad del procesamiento administrativo de los reclamos ante las Comisiones Médicas, así como la posterior revisión de sus dictámenes ante la justicia federal (arts. 21, 22 y 46, ley 24.557), la ley 26.773 desconoce la sólida e invariable jurisprudencia vigente en todo el país que ha descalificado rotundamente su validez constitucional (por todos, CSJN, “Castillo”, sent. del 7/9/2004; SCBA, “Quiroga”, sent. del 23/4/2003) vulnerando los derechos humanos al debido proceso (art., 18 C.N.) y al acceso a la justicia (art. 8, CADH), que constituyen garantías fundamentales del Estado de Derecho y se encuentran tutelados por nuestra Constitución y por los instrumentos internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional.
· Al estar explícitamente direccionada a eliminar la posibilidad de que el trabajador perciba de la A.R.T. las prestaciones de la ley especial y luego accione contra el empleador para obtener la porción del daño no reparada por aquéllas, hasta alcanzar una justa y plena reparación a cargo del causante del perjuicio -posibilidad que fue categóricamente respaldada por relevante jurisprudencia (CJSN, “Llosco”, sent. del 12/6/2007; SCBA, “V. de C. “, sent. del 11/5/2005)- la ley 26.773 garantiza -en lugar de la indemnidad psicofísica del trabajador- la inmunidad patrimonial al empleador, incurriendo en una preferencia legal inválida, contraria al art. 14 bis de la Constitución Nacional. De ese modo, al priorizar los derechos de contenido patrimonial del empleador, por sobre los derechos humanos relacionados con la salud y la integridad psicofísica de los trabajadores, la norma ignora no sólo la superior naturaleza de estos últimos (CSJN, “SMATA”, sent. del 24-11-1983), sino también, que “la protección de la integridad psicofísica del trabajador, cuando no de la vida misma de éste, mediante la prevención en materia de riesgos laborales resulta, sin dudas, una cuestión en la que alcanza su mayor significación y gravedad la doctrina de esta Corte, según la cual, aquél es un sujeto de preferente tutela constitucional” (CSJN, “Torrillo”, sent. del 31/3/2009).
· La reinstauración legal de la opción excluyente con renuncia legalmente presumida (art. 4, ley 26.773), importa una notoria regresión respecto del indicado marco tutelar alcanzado en la actualidad al amparo de la jurisprudencia constitucional (que admite el sistema de “cúmulo relativo”) y vulnera la garantía de progresividad de los derechos sociales, violando el bloque de constitucionalidad federal.
· La regresión es también legal, toda vez que, al derogar los incisos 2 y 3 del art. 39 de la ley 24.557, ni siquiera se admitiría legalmente la acumulación de acciones en favor del trabajador cuando el accidente se haya producido por dolo del empleador.
· El control de constitucionalidad de toda medida regresiva en materia de derechos sociales, no debe ser deferente con el legislador; al contrario: debe ser particularmente estricto. En estos supuestos se debe presumir la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de la norma, recayendo sobre quien pretenda sostener su constitucionalidad la prueba concluyente de un interés estatal sustancial, urgente o insoslayable que justifique la medida y a su vez, que el medio empleado para alcanzar ese interés sea particularmente efectivo y no pueda lograrse por otra vía que comprometa en menor medida los derechos fundamentales en juego (CIDESC, O.G. Nº 19, El Derecho a la Seguridad Social, 4/2/2008).
· El sistema de opción excluyente con renuncia legalmente presumida también desconoce que “el derecho a la salud, especialmente cuando se trata de enfermedades graves (…) está íntimamente relacionado con el derecho a la vida y con el principio de autonomía personal, toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida (...)” (CSJN Fallos: 323:1339; 326:4931; 330:4647).
II. Control de constitucionalidad.
A los fines de ejercer el control de constitucionalidad del art. 4 de la ley 26.773, cabe distinguirdos niveles de análisis de su razonabilidad, relativos a:
1. Razonabilidad de los efectos jurídicos implicados en la opción, esto es la renuncia tácita a un sistema de reparación, debiendo distinguirse, a su vez, las siguientes alternativas:
a) Cuando la ley entiende que el trabajador ha renunciado a la posibilidad de perseguir una reparación plena con arreglo a las normas de derecho común, por haber cobrado o iniciado una acción en el marco el sistema especial de la ley 24557. En este supuesto consideramos que resultan aplicables las objeciones constitucionales puestas de manifiesto por la doctrina y por la propia CSJN (casos “Aquino” y “Llosco”) cuando se deniega al trabajador lesionado el acceso a una “justa indemnización”. El vicio es de tipo relativo, debiendo el trabajador acreditar el perjuicio que queda sin indemnizar de acuerdo al régimen de responsabilidad cuyo acceso se le niega.
b) Cuando la ley presume que el trabajador ha renunciado a obtener los pisos indemnizatorios previstos en el sistema de la ley 24557, no admitiendo la acumulación subsidiaria de acciones. En este caso, si su reclamo indemnizatorio al amparo de otros regímenes de responsabilidad no prospera, o arroja resultados inferiores a los previstos en la propia LRT, la sanción prevista en la ley -consistente en la pérdida de los derechos indemnizatorios de la ley especial de riesgos del trabajo (art. 4, ley 26.773)- resulta claramente inconstitucional, por cuanto además de controvertir el principio de irrenunciabilidad consagrado en los arts. 14 bis de la C.N., 12, de la L.C.T. y 11 de la ley 24.557 -no derogado-, viola abiertamente los Convenios 17 (1925), 42 (1934) y 102 (1952)de la OIT, al privar al trabajador del contenido mínimo de las prestaciones por accidentes o enfermedades del trabajo previsto en dichos instrumentos internacionales, ratificados por la República Argentina. En este caso, pensamos que la inconstitucionalidad es absoluta, de modo que siempre que en el proceso quedaren acreditados los presupuestos de procedencia de la indemnización del sistema especial, el Juez debe ordenar su pago a la ART (o al empleador autoasegurado o no asegurado, según los casos).
2. Razonabilidad interna de las reparaciones previstas en el mismo
sistema de la ley 24557.
La nueva ley 26.773 se propone, ahora explícitamente, otorgar una “reparación plena del daño”, una “cobertura justa, rápida y plena”, de “prestaciones plenas” (mensaje de elevación del PEN), bajo el objetivo de reparar con criterio de “suficiencia” (art. 1), añadiendo a las prestaciones dinerarias una indemnización equivalente a un 20% adicional de las previstas en la ley 24.557, destinada a compensar “cualquier otro daño no reparado” por aquéllas (art. 3). Dicha finalidad explícita de la ley puede dar lugar a objeciones constitucionales del límite del 20% como tarifa indemnizatoria de “cualquier otro daño” (más allá del lucro cesante), al amparo de una interpretación judicial que armonice los arts. 1 de la ley 26.773 y 1. 2 “b” de la ley 24.557 con los arts. 19 y 28 de la C.N., cuando su aplicación en un caso concreto produzca un resultado irrazonable, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran, o cuando consagran una manifiesta inequidad (CJNA “Azar”, Fallos 299:428, 430; “Ascua”, Fallos 330:2696).
Las tensiones que sin dudas se suscitarán entre el principio de reparación “plena” o “suficiente” consagrado como objetivo primordial de la ley en el aspecto de reparación y las indemnizaciones tarifadas que en ella se consagran, pueden armonizarse a partir de un control de constitucionalidad que interprete que existe un piso de marcha dado por las tarifas, pero que no excluye que el trabajador acredite que el mismo no repara de modo suficiente los daños sufridos en su caso concreto y de acuerdo a la prueba rendida en la causa judicial.
III. Sobre la aplicación de los principios y competencia civil para las acciones fundadas en el derecho común:
· Principios ajenos al derecho del trabajo: La pretendida aplicación de los principios sustanciales y formales ajenos al derecho del trabajo en la tramitación de procesos judiciales por reparación de daños al amparo del derecho civil (art. 4, último párrafo, ley 26.773) desconoce la razón de ser histórica de esta rama del derecho y la desigualdad inherente a toda relación de trabajo, que no se atempera cuando la reclamación se basa en normas de derecho común, menos aún cuando el reclamo es llevado a cabo por un trabajador incapacitado o sus causahabientes, sino que -por el contrario- se acentúa por situación de extrema vulnerabilidad del reclamante.
· La competencia para tramitar las acciones por daños y perjuicios contra el empleador o quien le sustituya legalmente, corresponde -a contrario de lo que establece, para la Capital Federal, el art. 17 ap. 2 de la ley 26.773- al fuero del trabajo, como conquista histórica social y como derecho positivo consagrado en normas de jerarquía supralegal. En ese sentido, cabe tener presente lo dispuesto en art. 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, que exige a los Estados Americanos implementar y mantener una “jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflicto”. Adicionalmente en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires corresponde la competencia laboral por expresa previsión del art. 39.1 de su Constitución Provincial, norma que tornaría claramente inconstitucional, en el ámbito de esa provincia, una eventual aceptación de la “invitación” formulada por el citado art. 17. ap. 2, segundo párrafo, de la ley 26.773.
IV. Sobre la aplicación del índice RIPTE: el reconocimiento oficial de la necesidad de mantener el valor de las indemnizaciones a través de la aplicación del índice RIPTE (art. 8, ley 26.773) implica una recepción positiva (aunque insuficiente) de la teoría de las deudas de valor, por cuanto si bien ordena ajustar de manera semestral las indemnizaciones, no resguarda el crédito indemnizatorio laboral luego del hecho dañoso y hasta el efectivo pago.
V. Enfermedades profesionales: El art. 9 de la ley 26.773 ratifica regresivamente el listado cerrado de enfermedades profesionales, poniendo en contradicción a dicha norma con la jurisprudencia de la CSJN (“Silva”, sent. del 18/12/2007, Fallos, 330:5435) y de la SCBA(“Buttice”, sent. del 17/12/2008), que claramente habilitan la reclamación cuando se acredite que la enfermedad no listada fue total o parcialmente causada por la tarea desempeñada.
VI. Forma de pago de las indemnizaciones.
Sin derogar explícitamente las normas de la ley 24.557 que establecen el pago en forma de renta de las prestaciones dinerarias por incapacidades graves y muerte (arts. 14, 15 y 18, ley 24.557) la ley 26.773 dispone -tras establecer el “principio general indemnizatorio” de pago único (art. 2, último párrafo, ley 26.773)- que dichas indemnizaciones “quedan transformadas” en prestaciones indemnizatorias dinerarias de pago único (art. 17, ley 26.773).
Esta modificación adecua correctamente la normativa a la jurisprudencia nacional que ha declarado reiteradamente la inconstitucionalidad de la forma de pago en renta (CSJN, “Milone”, sent. del 26/10/2004; entre muchas). Con todo, no parece aceptable que se excluya del pago único a las “prestaciones en ejecución”, desde que la mentada jurisprudencia ha resuelto -con buen criterio- que aun cuando el trabajador o los derechohabientes hubieran comenzado a percibir anticipos de la renta, ello no les impide reclamar el pago en una sola cuota de las prestaciones dinerarias por invalidez o muerte (SCBA, L. 79.722, “Fernández”, sent. del 27/9/2006).
VII. Responsabilidad civil de las A.R.T.
Así como el art. 39.1 de la ley 24.557 no eximía de responsabilidad civil a las ART, resultando perfectamente posible responsabilizarlas de manera integral cuando el deficiente cumplimiento de sus deberes de prevención y seguridad pudiese vincularse causalmente al daño sufrido por los trabajadores (CSJN, “Torrillo”, sent. del 31/3/2009), ninguna norma de la ley 26.773 prohíbe demandar a dichas aseguradoras con base en el derecho común. Luego, aun sin necesidad de efectuar el control de constitucionalidad del art 4. de la ley 26.773, no existe impedimento alguno para demandar a la ART con base en el derecho común aun cuando previamente el trabajador hubiera percibido las prestaciones de la ley especial.
VIII. Corolario.
En suma, la ley 26.773 solo ha derogado, más de ocho años después de que la Corte Suprema declarara categóricamente su invalidez constitucional por considerarla “contraria a la dignidad humana” (CJSN, “Aquino”, sent. del 21/9/2004) apenas una (art. 39 inc. 1) de las múltiples normas de la ley 24.557 que contradicen flagrantemente la Constitución Nacional y los instrumentos internacionales de Derechos Humanos a ella incorporados. Adicionalmente, ha desactivado el pago en forma de renta y ordenado la actualización semestral de las indemnizaciones.
Dichas modificaciones -positivas, aunque tardías e insuficientes- no logran ocultar que -además de haber postergado la sanción de un régimen eficaz de prevención y respaldado la intermediación de las ART en el sistema de seguridad social- la ley 26.773 pretende desandar regresivamente el camino garantista trazado por la jurisprudencia en materia de articulación de regímenes de responsabilidad, ni que también ha mantenido vigentes, a sabiendas de su inconstitucionalidad, otras disposiciones que atentan contra derechos fundamentales de los trabajadores (arts. 6, 8, 21, 22, 46, ley 24.557) cuya validez también ha sido descalificada por la jurisprudencia constitucional.
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