DEMOCRACIAS
CAPTURADAS: EL GOBIERNO DE UNOS POCOS –
[C.L.A.C.S.O] INTRODUCCIÓN
En una democracia,
donde el bien común debe primar sobre los intereses individuales, lo último que
debería hacer una política pública es aumentar la pobreza o la desigualdad.
La función de los
Estados es precisamente desarrollar políticas públicas que enfrenten estos
fenómenos y que aumenten y mejoren los derechos de la ciudadanía.
Solo en un Estado
capturado puede ocurrir lo contrario, solo en un Estado que privilegia a unos
pocos frente a la mayoría de la población puede ocurrir que las políticas
públicas reduzcan o limiten los derechos de la ciudadanía.
La política fiscal
llega a aumentar la pobreza en seis países de la región 1, es decir después de
que el Estado recauda sus impuestos y los gasta en políticas públicas, hay más
personas en situación de pobreza que antes de que el Estado intervenga.
Una democracia que
funcione no puede permitir esto. Oxfam lleva décadas trabajando de la mano de
organizaciones aliadas para reducir la pobreza y la injusticia en el mundo.
Hemos entendido que
la única manera de acabar con la pobreza de forma estructural pasa por
enfrentar la desigualdad.
Las otras soluciones
a la pobreza son por lo general paliativos. Mientras no se reduzcan las
desigualdades económicas, sociales, de género o de raza, siempre habrá
ciudadanos de segunda y de primera y, por lo tanto, grupos excluidos de los
frutos del desarrollo.
También hemos
aprendido con las comunidades con las que hemos trabajado, que la igualdad y la
democracia van de la mano y solo pueden avanzar juntas. El nivel extremo de
desigualdad en América Latina y el Caribe solo se puede explicar por la falta
de calidad democrática.
Las desigualdades de
poder o de influencia política permiten a ciertas élites capturar los procesos
de decisiones públicas y, eventualmente, capturar al Estado y ponerlo a su
servicio y no al de la ciudadanía.
Este informe
pretende estudiar cómo ocurre la captura de políticas públicas por parte de las
élites, qué mecanismos son los que utilizan y qué factores pueden facilitar o
reducir su capacidad de instaurar sus privilegios por encima de los demás.
Nuestro interés es
estudiar el rol jugado por las élites económicas y políticas en el debate,
diseño e implementación de políticas públicas y entender si esto ha sido
determinante o no en el mantenimiento o reforzamiento de la desigualdad.
Para esto, hemos
decidido enfocarnos en una de las políticas centrales para enfrentar la
desigualdad y la pobreza: la política fiscal. Sin embargo, creemos que las
recomendaciones pueden ser aplicadas a cualquier ámbito de la política pública
que busque reducir desigualdades (políticas de empleo, productivas, agrarias,
etc.).
El fenómeno de la
captura ha sido estudiado ya por muchos académicos, así como por periodistas de
investigación. Los trabajos de Acemoglu y Robinson, Ben Ross Schneider,
Crabtree, Fairfield, Durand, Aaron Schneider, Cárdenas, ICEFI, Waxenecker o
Segovia dan buena cuenta de que esta práctica es frecuente.
El concurso de
investigación sobre “Políticas fiscales, élites y desigualdad”, desarrollado en
el año 2017 por Oxfam y CLACSO para impulsar la investigación 8 DEMOCRACIAS
CAPTURADAS: EL GOBIERNO DE UNOS POCOS sobre la captura, recibió más de 200
propuestas de investigación, premiando seis y dando dos menciones.
Este informe recoge
los resultados de algunos de estos trabajos. El análisis se basa en 13 casos
en los que las élites actuaron para diseñar e implementar la política fiscal en
su propio beneficio y a costa del bien común. Los 13 casos han sido
seleccionados en base a diferentes criterios:
• Cubrir las
principales áreas de debate dentro de la política fiscal, como instrumento de
lucha contra la pobreza y la desigualdad, tanto en el ámbito tributario como de
gasto.
• Asegurar la
representación de países de diferentes zonas geográficas y contextos políticos.
• Asegurar casos que
cubren diferentes periodos desde 1990 a 2017.
Varios factores se
deben tomar en cuenta a la hora de dimensionar los resultados del informe:
• El trabajo se
basa, en su mayoría, en el análisis de procesos ya documentados por otros
académicos, académicas y periodistas de investigación. Esto implica que los
casos han utilizado diferentes metodologías y enfoques en sus investigaciones
de la captura.
• Se centra en el
análisis del comportamiento de las élites económicas y políticas, por lo que no
se ha priorizado el estudio del trabajo de influencia política que también
desarrollan otras élites u organizaciones y movimientos sociales como, por
ejemplo, agrupaciones sindicales.
• Es importante
tomar en cuenta que muchos mecanismos de captura ocurren en la opacidad y son
difíciles de comprobar. Por esta razón, el resultado de este trabajo visibiliza
prácticas que han podido ser recogidas y comprobadas por sus analistas, pero
que pueden obviar otras que ocurren tras bastidores y no son fáciles de
evidenciar.
• Este estudio no
intenta ser un análisis completo de cada caso, ya que cada uno ocurre en
contextos muy específicos y el informe arroja una mirada más macro para
entender los principales mecanismos utilizados y factores que facilitaron o
limitaron la captura para poder identificar propuestas que la impidan.
Desde Oxfam, creemos
profundamente en la necesidad de estudiar el fenómeno de la captura del Estado
y sus políticas para poder frenarla. Para ello, este informe se divide en 6
secciones incluyendo esta Introducción:
• En la segunda, se
analizan los vínculos entre democracia, captura del Estado y desigualdad en la
región.
• En la tercera, se
presenta el marco conceptual y metodológico que se utiliza en este informe:
definiciones básicas, el enfoque de captura que utilizamos, los factores que la
limitan o favorecen, las élites en las que se centra el análisis y los mecanismos
que usan para mantener sus privilegios.
• En la cuarta se
presenta la política fiscal como una de las principales políticas para
enfrentar la desigualdad y los mecanismos que tiene para hacerlo, desde los
impuestos o el gasto público.
También se aportan
datos del escaso impacto en la desigualdad que ha tenido la política fiscal en
América Latina y el Caribe, así como su efecto sobre la pobreza, llegando
incluso a aumentarla en seis países.
• En la quinta
sección hay una sistematización de 13 casos de estudio, en los que las élites
han jugado un rol empujando la regresividad o la baja progresividad de las
políticas fiscales y sus efectos
