MOVILIDAD DE LOS HABERES PREVISIONALES Y COSTO
DE VIDA
APORTES DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS
DERECHOS HUMANOS CONSTITUCIONALIZADO
POR ROLANDO E. GIALDINO
1] MOVILIDAD JUBILATORIA
2] COSTO REAL DE VIDA
3] PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN EN DISFRUTE
DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
4] EL MÍNIMO ES EL NIVEL DE VIDA DECENTE
5] CÁLCULO DEL MÍNIMO DE SUBSISTENCIA
6] OBSERVACIONES EN 2018 A ARGENTINA DEL COMITÉ
D.E.S.C.
7] RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS Y ORGANISMOS
INTERNACIONALES DE PRESTAMOS
8] CARÁCTER REDISTRIBUTIVO DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
9] SALUD Y DESARROLLO ECONÓMICO
10] EFECTOS PATRIMONIALES DEL DERECHO A LA
JUBILACIÓN
11] INTERDEPENDENCIA E INDIVISIBILIDAD DE LOS
DERECHOS HUMANOS
12] JUS COGENS
A MOISÉS MEIK, EJEMPLO DE TESTIMONIO
Y COMPROMISO
INTRODUCCIÓN
En diversas oportunidades hemos examinado el
salario mínimo y las prestaciones por desempleo, y advertido, inter alia,
la íntima relación que esos institutos guardan con el llamado costo de vida.
Lo hicimos bajo intitulados elocuentes: “El
salario mínimo como garantía del derecho humano a vivir en dignidad” [1],
“Prestación por situación de desempleo: un derecho humano” [2].
En todo caso, en esos estudios dejamos
constancia de que los caracteres centrales que informaban dichos salarios y
prestaciones eran aplicables de lleno en el campo de las jubilaciones o
pensiones mínimas, integrantes del derecho a la seguridad social, con arreglo a
la doctrina que entonces recogimos.
Empleamos esta última expresión, recogimos, en
la medida en que, con esas labores, no hicimos otra cosa que atenernos, en
sustancia, a textos de jerarquía constitucional, en especial al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) [3] y,
sobre todo, a la interpretación y aplicación de este llevada a cabo por el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), vale decir,
el órgano considerado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Corte SJN)
como el “intérprete más autorizado del PIDESC en el plano internacional” [4].
El propósito de estas breves líneas no es volver
por entero sobre tales temáticas, sino sobre las pautas que rigen la movilidad
o actualización de los haberes de las jubilaciones o pensiones mínimas,
auscultando si se ha producido o no su continuidad, su permanencia en el cuadro
del aludido corpus iuris con posterioridad a los antedichos trabajos.
Nos ceñimos a ese aspecto puesto que, dada la
altura de los tiempos, parece del todo innecesario, por elemental, proclamar
que el importe del salario mínimo, del subsidio de desempleo más bajo y de la
jubilación o pensión mínima han de ser “suficientes para proporcionar a los
trabajadores, desempleados y pensionistas un nivel de vida decente para ellos
mismos y sus familias” [5].
El hecho de que la manda de jerarquía
constitucional sea cumplida o no por las autoridades es, diríamos, harina de
otro costal, aunque, cuadra reconocerlo, su flagrante violación es un dato
reiteradamente comprobado en nuestro país.
Baste, en orden a los dos primeros supuestos y
por no ir muy lejos pues los ejemplos son numerosísimos, con consultar la
aberrante e ilegal reciente resolución 4/2020 del Consejo Nacional del Empleo,
la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, la cual, según lo
sostiene, a fin de garantizar lo dispuesto por los arts. 14 bis, CN, y 116, Ley
de Contrato de Trabajo, estableció un salario mínimo vital, que ni siquiera
supera la línea, no ya de pobreza sino de indigencia, sí, de indigencia.
Ni hablar, si de dignidad se tratara, de los
montos mínimo ($ 6.000) y máximo ($ 10.000) de las prestaciones por desempleo.
El haber jubilatorio mínimo actual, por lo
demás, es de $ 18.128,85. Más que una burla, un sarcasmo [6].
MOVILIDAD
1. PIDESC. Comités de Derechos Humanos
de Naciones Unidas
A. El objeto que hemos propuesto nos lleva,
desde el inicio, a una comprobación: la atadura de la movilidad con el costo de
vida se mantiene, hoy, en plena vigencia.
Así lo indica el Comité DESC, p.ej., en
sus Observaciones finales: Ucrania, 2020, al mostrarse preocupado porque
“la nueva metodología establecida para calcular el mínimo de subsistencia
actual en el Estado parte no refleje adecuadamente el costo real de la vida y
tenga un efecto negativo en las personas que dependen de las prestaciones
sociales que se calculan sobre la base de este indicador, especialmente las
mujeres.
La falta de revalorización de las prestaciones
sociales con respecto al costo de vida real conlleva un descenso del nivel de
vida de quienes dependen de esas prestaciones (art. 11) […]
El Comité recomienda que el Estado parte acelere
el proceso de modificación de su método de cálculo del mínimo de subsistencia,
de forma que se base en indicadores objetivos que reflejen el nivel de
subsistencia real, a fin de garantizar un nivel de vida adecuado” [7].
En esta huella encontramos
las Observaciones finales: España, 2018, en las que el Comité DESC llamó
al Estado a que “[r]establezca el vínculo entre los montos de las prestaciones
de seguridad social y el costo de vida a fin de que permitan el acceso a un
nivel de vida adecuado por parte de los beneficiarios y sus familiares, para lo
cual le alienta a establecer un sistema de indexación eficaz y
transparente” [8]. Con ello, en lo que importa, reiteraba las
recomendaciones de 2012 [9].
El caso de Gran Bretaña y sus reformas
legislativas generó paralela preocupación de parte del Comité DESC, por lo que
instó a aquella a que, por un lado, “[r]evise las condiciones para conceder
derechos y revierta los recortes en las prestaciones sociales introducidos por
la Ley de Reforma del Sistema de Bienestar de 2012 y la Ley de Reforma del
Sistema de Bienestar y Trabajo de 2016” y, por el otro, “[r]establezca el
vínculo entre las tasas de prestaciones estatales y los costos de vida y
garantice que todas las prestaciones sociales permitan un nivel de vida
adecuado, incluido el acceso a la salud, la vivienda y los alimentos” [10].
B. Incluso el Comité de los Derechos del Niño ha
puntualizado, vgr., que las prestaciones por hijo a cargo
deben aumentar “al mismo ritmo que el costo de vida y la inflación” [11].
C. Con todo, más que pertinente es memorar, en
extenso, lo que el Comité DESC le expresó a Argentina para 2018, que
excede a nuestro thema: “[e]l Comité está preocupado por la pobreza
estructural, que se mantiene en un piso del 25 al 30% de la población,
inaceptable para un país con el nivel de desarrollo del Estado parte, con
núcleos duros de pobreza desigualmente distribuidos en el territorio y
concentrados en el Gran Buenos Aires y en el norte del país.
Preocupa mucho [a]l Comité el dato de más de 5
millones de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza y el impacto
negativo de la devaluación e inflación en la pobreza y la desigualdad.
Asimismo, el Comité está preocupado por el
impacto negativo de los aumentos masivos en las tarifas de los servicios
básicos (agua, gas, electricidad, transporte y medicamentos) en los grupos
desfavorecidos, así como en la clase media y que los aumentos del salario
mínimo y de la Asignación Universal por Hijo no permitan compensar la inflación
(art. 11) […]
El Comité recomienda al Estado parte la adopción
e implementación de una estrategia integral a largo plazo de reducción de la
pobreza, con metas específicas y medibles y con enfoque de derechos humanos.
El Comité también insta al Estado parte a que
asegure la cobertura universal de sus programas sociales, proteja las
prestaciones frente a los efectos de la inflación y remueva los obstáculos
administrativos para acceso a esas prestaciones.
Finalmente, el Comité insta al Estado parte a
que prevea, además de la Tarifa Social Federal y otros programas sociales
vigentes, medidas adicionales para regular los aumentos de precios de estos
servicios básicos, para subsidiar sus costos a fin que sean asequibles para el
conjunto de la sociedad, en particular los grupos más
desfavorecidos” [12].
D. Acentuemos, por su manifiesta importancia,
dos señalamientos que en esta última ocasión el órgano internacional le dirigió
puntualmente a nuestro país:
--- Primero, lo instó “a condicionar toda futura
medida sobre pensiones al respeto del principio de no regresión en el
disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales de los
beneficiarios, en particular en cuanto a las pensiones no contributivas y
pensiones por discapacidad” (§ 38, itálicas agregadas), principio el cual,
agreguemos, genera “una fuerte presunción” de que las medidas regresivas
resulten contrarias al PIDESC [13].
--- Segundo, que si bien era “consciente de la
crisis financiera del Estado parte” y valoraba positivamente los esfuerzos
realizados para mantener el gasto social, igualmente le resultaba motivo de
preocupación “la reducción de los niveles de protección efectiva de los
derechos consagrados en el Pacto, en particular para las personas y grupos
desfavorecidos, como consecuencia de la inflación y las medidas de austeridad”
(§ 5).
Tampoco dejó al margen de las recomendaciones
para alcanzar tales objetivos, la cuestión impositiva [14].
Sustancialmente análogo resulta el juicio del
Comité de los Derechos del Niño, al encomendar a Argentina que “vele por que
las medidas de protección social cubran el costo real de un nivel de vida digno
para los niños, incluidos los gastos relacionados con su derecho a la salud, a
una dieta nutritiva, la educación, una vivienda adecuada, el agua y el
saneamiento” [15].
E. No menos conveniente es destacar que el Comité
DESC, en las citadas Observaciones finales: Argentina, 2018, también
manifestó su temor por cuanto, “en el marco del acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional, el Gobierno prevé un objetivo de déficit cero para 2019,
agudizando el recorte del gasto social (art. 2, párr. 1)” (§ 5).
De ahí que le recomendó, inter alia, “---
a) Evaluar previamente los efectos sobre los derechos económicos, sociales y
culturales de cualquier medida para responder a la crisis financiera, a fin de
evitar que tenga impactos desproporcionados en los grupos desfavorecidos [vide
infra F];
--- b) Fortalecer la planificación y ejecución
presupuestaria para evitar la infrautilización de los recursos;
--- c) Asegurar las líneas presupuestarias
relacionadas con la inversión social en los grupos más desfavorecidos y
facilitar una implementación efectiva y sostenible de las políticas públicas
para garantizar sus derechos económicos, sociales y culturales;
--- d) Aprobar e implementar el presupuesto
nacional haciendo todos los esfuerzos para evitar medidas regresivas y
asegurando que el presupuesto contenga un enfoque de derechos humanos y género”
(§ 6, en negrita en el original).
F. Estas últimas recomendaciones responden,
entre otros precedentes del Comité DESC, a su conocida declaración Deuda
pública, medidas de austeridad y Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales:
---“[t]odo Estado parte que aspire a recibir
asistencia financiera debe tener presente que toda condición injustificable
impuesta en la concesión de un préstamo que obligue al Estado a adoptar medidas
regresivas en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales constituirá
una violación del Pacto” [16].
Desde luego que, por otro lado, también observó
que “como organismos especializados de las Naciones Unidas […] el FMI y el BIRF
tienen la obligación de actuar con arreglo a los principios de la Carta de las
Naciones Unidas, que establece la efectividad de los derechos humanos y las
libertades fundamentales como uno de los propósitos de la Organización, que
deben alcanzarse, en particular, por medio de la cooperación económica y social
internacional” (§ 8).
No faltan, desafortunadamente, otros ejemplos:
Ecuador [17], Grecia [18], Líbano [19],
Ucrania [20] …, máxime cuando no ha de descartarse la responsabilidad
de las instituciones financieras internacionales por su complicidad en
la aplicación por parte de los Estados de reformas económicas que violan los
derechos económicos, sociales y culturales [21].
Tampoco está ausente el claro llamamiento a la
responsabilidad de los Estados cuyo peso determina la conducta de las
instituciones multilaterales de crédito [22].
A todo evento, se torna inexcusable para el
Estado la evaluación de las políticas de reforma económica que repercutan en
los derechos humanos [23], ex ante y ex post [24].
Y, con este objetivo, “[a]l formular medidas que
requieren evaluaciones de los efectos en los derechos humanos, los Estados y
las instituciones financieras internacionales deben permitir y buscar el
diálogo nacional más amplio posible, con la participación efectiva, oportuna y
significativa de todas las personas y grupos, incluidos los grupos marginados y
quienes están particularmente expuestos al riesgo de vulnerabilidad a causa de
esas políticas.
Dado que las mujeres, los niños y las personas
con discapacidad suelen estar infrarrepresentados tanto en el ámbito político como
en el económico, es preciso hacer un esfuerzo especial para asegurar su
capacidad de codecidir las medidas utilizando métodos innovadores de
participación.
Las organizaciones y los actores de la sociedad
civil en el sentido más amplio también deberían contar con canales de
participación adecuados y oportunos”, para lo cual “[s]e debería recabar
la participación significativa de todos los interesados pertinentes y las
personas y los grupos afectados, incluidos los grupos que corren el riesgo de
vulnerabilidad y exclusión en la formulación, la aplicación y la revisión de
las políticas de reforma económica, en todas las etapas de las evaluaciones,
incluidas las evaluaciones de los efectos.
En caso necesario, se deberían hacer los ajustes
apropiados para facilitar la participación de tales grupos” [25].
No huelga recalcar, tal como lo hace la
mentada Declaración, que entre los derechos que corren “mayor peligro” con
motivo de la aplicación de los programas y medidas de austeridad o ajuste, se
encuentra el “derecho a la seguridad social, incluidas las prestaciones de
desempleo, la asistencia social y las pensiones de vejez” (§ 2).
G. El Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer, poniendo énfasis en la cuestión
de género, también ha sido claro, y nada menos que frente a los para nada
lejanos y delicados trances de Grecia:
--- “[e]l Comité observa con preocupación que la
actual crisis financiera y económica y las medidas adoptadas por el Estado
parte para abordarla en el marco de las políticas diseñadas en colaboración con
las instituciones de la Unión Europea y el Fondo Monetario Internacional (FMI)
están teniendo efectos perjudiciales en la mujer en todas las esferas de la
vida.
El Comité observa además que se han realizado muy
pocos estudios y evaluaciones para controlar los efectos específicos de género
de la crisis financiera.
El Comité desea hacer hincapié en que las
preocupaciones que se expresan a continuación tienen en cuenta las
circunstancias excepcionales a las que el país ha hecho frente en los últimos
años y a las que sigue enfrentándose.
Sin embargo, el Comité recuerda al Estado parte
que, aun en tiempos de limitaciones fiscales y de crisis económica, deben
hacerse esfuerzos especiales para respetar los derechos humanos, mantener y
ampliar la inversión social y la protección social y utilizar un enfoque que
tenga en cuenta el género, dando prioridad a las mujeres en situación de
vulnerabilidad” [26].
H. Después de todo, añadiríamos, “[l]a seguridad
social, debido a su carácter redistributivo,
desempeña un papel importante para reducir y mitigar la pobreza, prevenir la
exclusión social y promover la inclusión social” [27], al paso que “la
extensión de la protección social no debe considerarse como el final de un
proceso de desarrollo, sino que constituye un componente de un desarrollo
acorde con las exigencias del [PIDESC]” [28].
Esto último nos trae a la memoria cierto pasaje
de Torrillo, cuando la Corte SJN juzgó “que existen suficientes pruebas,
según lo afirma la [Organización Mundial de la Salud], que desmienten el
argumento tradicional de que la salud mejorará automáticamente como resultado
del crecimiento económico, al paso que demuestran claramente que, por lo
contrario, el mejoramiento de la salud es un pre-requisito del desarrollo
económico” [29].
I. Sin embargo, muchas de estos problemas ya los
hemos examinado en los trabajos que hemos mentado al comienzo, a los que
remitimos, bien que sumando otros más específicos [30].
No pongamos a un lado, por lo demás,
el Informe sobre su visita oficial a Argentina del Experto
independiente sobre las consecuencias de la deuda externa y de las obligaciones
financieras internacionales conexas de los Estados para el pleno goce de todos
los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos, sociales y
culturales, Cephas Lumina:
--- “[e]l Gobierno de la Argentina debe […] m.
Intensificar sus esfuerzos por evaluar el efecto de sus políticas sociales
desde una perspectiva de los derechos humanos, en particular determinando si
las medidas existentes, como el salario mínimo, la pensión mínima y otras
prestaciones sociales, son suficientes para lograr los niveles básicos de los
derechos sociales enumerados en las convenciones internacionales de derechos
humanos y más concretamente si su nivel es suficiente para sacar a
los pobres de la pobreza” [31].
Hemos añadido esta última itálica para dejar en
claro que la prestación de jubilación o pensión mínima no equivale a un “haber
de subsistencia”, pues debe trascender el necessarium vitae para
ajustarse al necessarium personae, y estar por encima del umbral de
pobreza.
J. Asimismo, volviendo sobre la prohibición de
regresividad y la “fuerte presunción” de invalidez
antedichas (D), aclaremos que ambas se imponen con mayor razón si paramos
mientes en que no denotan más que manifestaciones del principio de
progresividad, reconocido por la Corte SJN como “principio
arquitectónico” [32], y que determina, en otra de sus caras (progresividad
dinámica), ya no una barrera a la involución, sino un pleno impulso y
compromiso al permanente mejoramiento del grado de protección alcanzado en
materia de derechos, libertades y garantías del ser humano (vide
infra 2.C) [33].
Se yuxtapone a ello, sinérgicamente, el art.
11.1, PIDESC:
--- los Estados parte “reconocen el derecho de
toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia”. Norma esta que representa el corazón o núcleo de
los derechos sociales [34].
2. CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS
--- A. Las líneas hasta aquí expresadas, aunque
consintiéramos su brevedad, igualmente serían insuficientes si no diéramos
cuenta del hito trascendental, que tanto hemos propiciado [35], emplazado
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el cuadro de otro
instrumento de jerarquía constitucional, al decidir en Muelle Flores c.
Perú, que
--- “el derecho a la seguridad social es un
derecho protegido por el artículo 26 de la Convención [Americana sobre Derechos
Humanos]”,
--- el cual “tiene como finalidad asegurar a las
personas una vida, salud y niveles económicos decorosos en su vejez, o ante eventos
que las priven de su posibilidad de trabajar, es decir en relación con eventos
futuros que podrían afectar el nivel y calidad de sus vidas” [36].
Y añadió que resultan elementos constitutivos
del derecho a la seguridad social, garantizar “condiciones que aseguren la
vida, la salud y un nivel económico decoroso” de la persona (§ 183).
Más aún; el Tribunal regional, tras hacerse eco
de la doctrina formulada por el Comité DESC en su Observación general 19:
--- “[l]os métodos aplicados deben asegurar un
nivel suficiente de las prestaciones.
Los criterios de suficiencia deben revisarse
periódicamente, para asegurarse de que los beneficiarios pueden costear los
bienes y servicios que necesitan para ejercer los derechos reconocidos en el
[PIDESC]”, añadió, pero ahora de su propia cosecha:
--- “la Corte considera que el nivel suficiente
de las prestaciones debe permitir a la persona un nivel de vida adecuado que no
sólo se encamina a satisfacer sus necesidades puramente biológicas, sino que
tiende a garantizar una vida en condiciones de dignidad.
Es preciso resaltar que las pensiones por
jubilación en adultos mayores constituyen, por regla general, la única fuente
de ingresos del pensionado y de su núcleo familiar, por lo que un monto
equivalente a un nivel suficiente de ingresos es de especial importancia para
los adultos mayores” (§ 187 y su nota 201) [37].
Todo ello fue puesto de manifiesto, sin dejar al
margen que el derecho a la jubilación “tiene ‘efectos patrimoniales’, los
cuales están protegidos bajo el artículo 21 de la Convención [Americana sobre
Derechos Humanos]” (§ 213).
--- B. No olvidemos, además, una circunstancia
altamente significativa: “los derechos a la seguridad social, a la integridad
personal y la dignidad humana se interrelacionan, y en ocasiones, la
vulneración de uno genera directamente la afectación del otro, situación que se
acentúa en el caso de las personas mayores” (Muelle Flores, § 204).
No hay con ello, advirtámoslo, más que una
aplicación –realista, por cierto– del inconcuso principio de interdependencia e
indivisibilidad de los derechos humanos [38], pero también un
acentuamiento de que “el derecho a la seguridad social es fundamental para
garantizar a todas las personas su dignidad humana” [39].
--- C. Y ha de subrayarse con fuerte y doble
trazo que, al modo del Comité DESC (supra 1.J), la Corte IDH sostendrá en
el terreno de la seguridad social, que “se impone la obligación de no
regresividad frente a la realización de los derechos alcanzados” (Muelle Flores,
§ 190).
3. JUS COGENS
--- A. En el orden de ideas que venimos
exponiendo, necesario es puntualizar, a modo de reforzador definitivo, que el
importe de la jubilación mínima, por la condición alimentaria que
exhibe, se inserta en el cimero plano del jus cogens, por lo cual se
vuelve tan inquebrantable como inflexible, en todo tiempo y lugar, bajo toda
circunstancia, constituyendo el “núcleo duro interno” del derecho a la
seguridad social, generador de las consiguientes obligaciones básicas de los
Estados (core obligations), y resultando, su aseguramiento, una obligación
estatal de cumplimiento inmediato y no supeditada a la “progresividad dinámica”
(supra 1.J) [40].
--- B. En el decir del Comité DESC, un Estado
“no puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las
obligaciones básicas [...] que son inderogables”, sean cuales fueren las
“dificultades” por las que pudiera atravesar una economía nacional, v.gr.,
derivadas del peso de la deuda externa, o del cumplimiento de tratados de libre
comercio [41]; “las medidas de austeridad […] deben
siempre reconocer y proteger el contenido básico mínimo de los derechos
enunciados en el [PIDESC]” [42].
En el ámbito contencioso del Protocolo
Facultativo, PIDESC, tiene dicho:
--- “[e]l derecho a la seguridad social conlleva
importantes consecuencias financieras para los Estados pero estos tienen la
obligación de asegurar, al menos, la satisfacción de niveles mínimos
indispensables de este derecho. Entre otros, deben asegurar el acceso a un
sistema de seguridad social que ofrezca a todas las personas y familias un
nivel mínimo indispensable de prestaciones, sin discriminación
alguna” [43].
4. CONCLUSIONES
La movilidad de las jubilaciones y pensiones
mínimas debe ser examinada periódicamente y, sea cual fuere la modalidad
escogida para su actualización, esta ha de reflejar el real incremento del
costo de vida.
El aludido mínimo se inscribe en el cimero plano
del jus cogens internacional, por lo cual se vuelve tan
inquebrantable como inflexible, en todo tiempo y lugar, bajo toda
circunstancia, constituyendo el “núcleo duro interno” del derecho a la
seguridad social, causante de las consiguientes obligaciones básicas de los
Estados (core obligations), y resultando, su aseguramiento, una obligación
estatal de cumplimiento inmediato y no supeditada a la “progresividad
dinámica”.
Es aplicable el principio de progresividad que,
por un lado, impide, como regla, toda involución en el grado de protección que
hubieran alcanzado los derechos humanos en el plano interno, y genera una
“fuerte presunción” de invalidez de las normas y prácticas regresivas.
Y, por el otro, impone un pleno impulso y
compromiso al permanente mejoramiento del grado de protección alcanzado en
materia de derechos, libertades y garantías del ser humano.
Es inexcusable para el Estado la
evaluación ex ante y ex post de las políticas que
repercutan directa o indirectamente en el régimen de jubilaciones y pensiones,
para lo cual deberá de llevar a cabo procesos de efectiva, oportuna y
significativa participación de las personas y grupos interesados.
En la negociación que emprenda con organismos
internacionales de crédito (v.gr. Fondo Monetario Internacional), el Estado
debe tener presente que toda condición injustificable impuesta para la
concesión o renegociación de un préstamo que lo obligue a adoptar medidas
regresivas en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales
constituirá una violación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales.
No ha de descartarse la responsabilidad de
dichos organismos por su complicidad en la aplicación por parte de
los Estados de reformas económicas que violan los mentados derechos. Tampoco la
responsabilidad de los Estados cuyo peso determina la conducta de esas
instituciones multilaterales de crédito.
Los derechos humanos, en definitiva, se reducen
a uno solo, el derecho de vivir conforme con la dignidad de la persona
humana [44]. Sin olvidar, como lo advierte el Papa Francisco, que un
pueblo que no cuida a sus mayores “es un pueblo que ¡no tiene futuro!”.
NOTAS:
[1] La Ley, 2016-A, p. 2877.
[2] La causa laboral, 2016, n° 64, p. 4.
[3] Su art. 9 prescribe: “[l]os Estados
Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad
social, incluso al seguro social”.
[4] Torrillo, Atilio Amadeo y otro c. Gulf
Oil Argentina S.A. y otro, Fallos: 332:709, § 4 –2009– entre otros.
[5] Comité DESC, Observaciones
finales: Ucrania, 2014, E/C.12/UKR/CO/6, § 15; asimismo, entre otras,
observaciones finales: Uzbekistán, 2014, E/C.12/UZB/CO/2, §
14; Lituania, 2014, E/C.12/LTU/CO/2, § 10. La Corte SJN sigue
análogos criterios: “[l]os derechos a una retribución justa y a un salario
mínimo vital y móvil –dirigidos a garantizar alimentación y vivienda,
educación, asistencia sanitaria y, en definitiva, una vida digna– encuentran su
correlato en las jubilaciones y pensiones móviles que deben ser garantizadas a
los trabajadores cuando entran en pasividad” (Sánchez, María del Carmen c.
ANSeS s/ reajustes varios, 17/5/2005, § 5).
[6] “Que no falte el derecho a la
jubilación, y subrayo: el derecho –¡la pensión es un derecho!–
porque de esto se trata” (Papa Francisco, Discurso al Personal del
Instituto Nacional Italiano de la Seguridad Social, 7/11/2015).
[7] E/C.12/UKR/CO/7, §§ 33/34.
[8] E/C.12/ESP/CO/6.
[9] En esta última oportunidad también
había recomendado al Estado: “que revise las reformas adoptadas en el contexto
de la actual crisis económica y financiera para garantizar que todas las
medidas de austeridad implementadas mantengan el nivel alcanzado de protección
de los derechos económicos, sociales y culturales […]”; y que garantice “que el
SMI [salario mínimo interprofesional] permita a todos los trabajadores y a sus
familias gozar de condiciones de existencia dignas y que se ajuste
periódicamente al costo de la vida, de conformidad con el artículo 7 del Pacto
y con los estándares del Comité Europeo de Derechos Sociales” (E/C.12/ESP/CO/5,
§§ 17 y 18).
[10] Observaciones finales: Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte, 2016, E/C.12/GBR/CO/6, § 41.a y b.
[11] Observaciones finales: Irlanda, 2016,
CRC/C/IRL/CO/3-4, § 65.c; asimismo §§ 15 y 66.c.
[12] Observaciones finales: Argentina, 2018,
E/C.12/ARG/CO/4, §§ 43/44.
[13] Comité DESC, Observación general
Nº 19. El derecho a la seguridad social (artículo 9), 2007, § 42. Sobre este
documento: Gialdino, Rolando E., “El derecho a la seguridad social en la
Observación General 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales”, en Revista de Derecho Laboral y Seguridad Social, 2008-A, p.
384; reproducido en “Doctrinas ARTRA 2012”, t. II, p. 513,
http://wp000068.ferozo.com/nacionales/RONALDO%20GIALDINO.pdf
[14] “Preocupa también al Comité que
ciertas medidas tributarias, como la reducción de la carga impositiva para
grupos sociales de altos ingresos o el mantenimiento de exenciones tributarias
injustificadas, reduzcan la capacidad redistributiva del sistema fiscal y
limiten la obtención de los recursos necesarios para garantizar los derechos
económicos, sociales y culturales (art. 2, párrs. 1 y 2) [...] El Comité
recomienda al Estado parte que tome las medidas necesarias no solo para
preservar la capacidad redistributiva del sistema fiscal sino para
fortalecerla, incluyendo la posibilidad de revisar la reducción de cargas
impositivas a sectores de altos ingresos. El Comité recomienda al Estado parte
realizar una evaluación transparente de las distintas exenciones tributarias,
que permita conocer sus beneficiarios y sus impactos, y posibilite un
escrutinio público para determinar cuáles no son justificadas y deberían ser
eliminadas” (§§ 22/23).
[15] Observaciones finales: Argentina,
2018, CRC/C/ARG/CO/5-6, § 36.a.
[16] E/C.12/2016/1, 24/12/2016, § 4,
itálicas agregadas.
[17] El Comité DESC “es consciente de los
desequilibrios macroeconómicos, en particular el déficit fiscal y el
endeudamiento, del Estado parte. No obstante, al Comité le preocupa el impacto
de las medidas de austeridad del Plan de Prosperidad 2018-2021 y del acuerdo de
Servicio Ampliado del Fondo Monetario Internacional sobre el disfrute de los
derechos económicos, sociales y culturales (art. 2, párr. 1)” (Observaciones
finales: Ecuador, 2019 E/C.12/ECU/CO/4, § 5).
[18] “[…] el Estado parte debe procurar
que, al negociar los proyectos y programas de asistencia financiera, en
particular con instituciones financieras internacionales, se tengan debidamente
en cuenta las obligaciones contraídas por el Estado en virtud del [PIDESC]”
(Comité DESC, Observaciones finales: Grecia, 2015, § 8).
[19] El Comité DESC “recomienda al Estado
parte que adopte medidas, entre otras cosas mediante la negociación con los
acreedores, para reducir el peso del servicio de la deuda en el presupuesto público
a un nivel que le permita garantizar el cumplimiento de sus obligaciones
básicas con la población. También le recomienda que tenga en cuenta sus
obligaciones dimanantes del Pacto en su diálogo con el Fondo Monetario
Internacional y, a este respecto, señala a su atención su declaración [que
acabamos de citar en el texto] de 24 de junio de 2016 sobre la deuda pública,
las medidas de austeridad y el Pacto […]. Además, el Comité recomienda al
Estado parte que establezca un marco jurídico e institucional claro que
garantice la transparencia y la responsabilidad en la negociación y
contratación de préstamos, así como en la gestión de la deuda” (Observaciones
finales: Líbano 2016, E/C.12/LBN/CO/2, § 13).
[20] “El Estado parte debe asegurarse de
que las medidas que se adopten para estabilizar la situación económica actual
no afecten desproporcionadamente a las personas y los grupos de población más
desfavorecidos y marginados ni causen una reducción de las normas de protección
social vigentes que las deje por debajo de los mínimos básicos. Asimismo, el
Estado parte debe velar por que al negociar los proyectos y programas de
asistencia financiera, en particular con instituciones financieras
internacionales como el Fondo Monetario Internacional, se tengan debidamente en
cuenta las obligaciones contraídas por el Estado en virtud del Pacto” (Comité
DESC, Observaciones finales: Ucrania, 2014, E/C.12/UKR/CO/6).
[21] Vid. Responsabilidad por complicidad
de las instituciones financieras internacionales en las violaciones de los
derechos humanos en el contexto de las reformas económicas regresivas. Informe
del Experto Independiente sobre las consecuencias de la deuda externa y las
obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el pleno
goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos,
sociales y culturales, Juan Pablo Bohoslavsky, A/74/178, 2019,
en Jurisprudencia Argentina, número especial (R. Gialdino dir.), 2020-II,
fasc. 3, p. 33.
[22] El Comité DESC “lamenta que el
Estado parte, como Estado miembro de instituciones financieras internacionales
como el Fondo Monetario Internacional y el Mecanismo Europeo de Estabilidad, no
haya ejercido suficientemente su gran influencia para lograr que las
condiciones que estas instituciones imponen para la concesión de un préstamo no
den lugar, en el Estado prestatario, a un retroceso injustificado del disfrute
de los derechos reconocidos en el Pacto”, y le recomienda que “haga todo lo
posible por ejercer su gran influencia para que todas las instituciones
financieras internacionales en las que sea Estado miembro se cercioren de que
las condiciones asociadas a los préstamos no den lugar a que los Estados
prestatarios incumplan las obligaciones que les impone el Pacto. En particular,
esas condiciones no deberían conducir a la adopción de medidas
injustificadamente regresivas o al incumplimiento de obligaciones fundamentales
dimanantes del Pacto, ni tener efectos desproporcionados en las personas y
grupos desfavorecidos y marginados. A este respecto, también recomienda que el
Estado parte vele por que las instituciones financieras internacionales de las
que es miembro realicen con este fin una evaluación del impacto en los derechos
humanos antes de conceder el préstamo. El Comité señala a la atención del
Estado parte su declaración sobre la deuda pública, las medidas de austeridad y
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [que hemos
citado en el texto] y la carta sobre las medidas de austeridad enviada por el
Presidente del Comité a los Estados partes el 16 de mayo de 2012”
(Observaciones finales: Alemania, 2018, E/C.12/DEU/CO/6, §§ 16/17).
[23] Vide Principios rectores
relativos a las evaluaciones de los efectos de las reformas económicas en los
derechos humanos Informe del Experto Independiente sobre las consecuencias de
la deuda externa y las obligaciones financieras internacionales conexas de los
Estados para el pleno goce de todos los derechos humanos, sobre todo los
derechos económicos, sociales y culturales, Juan Pablo Bohoslavsky,
A/HRC/40/57, 2018, en Jurisprudencia Argentina, número especial (R.
Gialdino dir.), 2020-II, fasc. 3, p. 5. El Consejo de Derechos Humanos tomó
nota “con aprecio” de los presentes Principios rectores, y alentó a los
Gobiernos, los órganos, organismos especializados, fondos y programas
competentes de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales
a que estudien la posibilidad de tener en cuenta dichos Principios rectores a
la hora de formular y ejecutar sus políticas y medidas de reforma económica;
también alentó a las instituciones nacionales de derechos humanos, las ONG y el
sector privado a que presten la debida consideración a estos Principios
rectores en su labor (resolución 40/8, “Las consecuencias de la deuda externa y
las obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el
pleno goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos,
sociales y culturales”, 21/03/2019).
[24] Ídem, Principio 18: “[l]as
evaluaciones de los efectos en los derechos humanos deberían formar parte de
los procesos de adopción de decisiones con respecto a las políticas de reforma
económica o la condicionalidad de los préstamos, y se deberían llevar a cabo a
intervalos periódicos. Se deberían llevar a cabo ex ante, para determinar
los efectos previsibles de los cambios de políticas propuestos, y ex post,
es decir, con carácter retrospectivo para evaluar y combatir los efectos reales
del cambio de políticas y su aplicación”.
[25] Ídem, Principio 19, comentario, § 19.1;
“[s]e debería recabar la participación significativa de todos los interesados
pertinentes y las personas y los grupos afectados, incluidos los grupos que
corren el riesgo de vulnerabilidad y exclusión en la formulación, la aplicación
y la revisión de las políticas de reforma económica, en todas las etapas de las
evaluaciones, incluidas las evaluaciones de los efectos. En caso necesario, se
deberían hacer los ajustes apropiados para facilitar la participación de tales
grupos” (ídem, Principio 7, comentario, § 7.3).
[26] Observaciones finales: Grecia, 2013,
CEDAW/C/GRC/CO/7, § 6. “Se prevé que las reformas de la legislación laboral que
acompañaron las políticas de austeridad adoptadas durante la crisis de la
eurozona, junto con las reformas de los sistemas de pensiones, tengan como
resultado una pobreza generalizada entre las personas de la tercera edad”
(Informe del Experto Independiente sobre las consecuencias de la deuda externa
y las obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el
pleno goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos,
sociales y culturales, Juan Pablo Bohoslavsky, 2016, A/HRC/34/57, § 36).
[27] Comité DESC, Observación general
Nº 19…, cit. supra n. 13, § 3.
[28] Comité DESC, Observaciones finales:
Benín, 2020, E/C.12/BEN/CO/3, § 31.
[29] Cit. supra n. 4, § 7.
[30] Vide Gialdino, Rolando E.:
“Droits de l´homme et dette extérieure”, en Revue droits fondamentaux,
2003, n° 3, ps. 93/111, www.droits-fondamentaux.org.; “Derechos Humanos y Deuda
Externa”, en La Ley, 2003-E, ps. 1468/1481,
http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/documentos/derechos-humanos-y-deuda-externa.pdf;
“Deuda externa, prestatarios y prestamistas, y ajustes estructurales a la luz
del Derecho internacional de los derechos humanos”, en La Ley, 2018-C,
http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/documentos/deuda-externa-prestatarios-y-prestamistas-y-ajustes-estructurales.pdf.
[31] A/HRC/25/50/Add.3, 2014, § 85.
[32] El principio de progresividad, “que
veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente
regresivas, no solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos sino también una regla que emerge de las disposiciones de
nuestro propio texto constitucional en la materia” (Corte SJN, Registro
Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores c. Poder Ejecutivo Nacional y
otro, Fallos: 338:1347, § 6 y sus citas –2015–).
[33] Vide Gialdino, Rolando
E., Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Principios, Fuentes,
Interpretación y Obligaciones, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2013, ps. 97/112
(hay reimpresión 2014). Asimismo: Corte SJN, Asociación Trabajadores del
Estado s/acción de inconstitucionalidad, Fallos 336:672, § 9 y sus numerosas citas
–2014–.
[34] EIDE, Asbjørn, “Freedom from Want:
Taking Economic and Social Rights Seriously”, en Reflections on The
Universal Declaration of Human Rights. A Fiftieth Anniversary Anthology, La
Haya/Boston/Londres, M. Nijhoff, 1998, p. 122, con referencia al art. 25,
Declaración Universal de Derechos Humanos.
[35] Gialdino, Rolando E., “Derechos
económicos, sociales y culturales y Convención Americana sobre Derechos
Humanos”, en La Ley, 2013-E.
[36] Muelle Flores vs. Perú.
excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, 6/3/2019, Serie C N°
375, § 173.
[37] “[L]as obligaciones del Estado en
relación con el derecho a la pensión son las siguientes […] b) garantizar que
las prestaciones sean suficientes en importe y duración, que permitan al
jubilado gozar de condiciones de vida adecuadas y de accesos suficiente a la
atención de salud, sin discriminación […]” (Muelle Flores, § 192). “La pensión,
y en general la seguridad social, constituyen un medio de protección para gozar
de una vida digna” (ídem, § 197). Por cierto, son aplicables por entero, “las
obligaciones convencionales de respeto y garantía, así como de adopción de
medidas de derecho interno (artículos 1.1 y 2)” (ídem, § 190; asimismo § 174).
[38] Gialdino, R.E., Derecho
Internacional…, cit. supra n. 33, ps. 64/74.
[39] Comité DESC, Marcia Cecilia
Trujillo Calero c. Ecuador, comunicación n° 10/2015, 26/3/2018,
E/C.12/63/D/10/2015, § 11.1.
[40] Sobre las mentadas obligaciones
básicas del Estado, núcleo duro interno y jus cogens: Gialdino,
R.E., Derecho Internacional..., cit. supra n. 33, ps. 28 y 274.
[41] Vid. Gialdino, R.E.: “Droits de
l´homme…”, cit. supra n. 30, y “Derechos Humanos y Deuda Externa”,
cit. ídem.
[42] Observaciones finales: Sudán, 2015,
E/C.12/SDN/CO/2, § 18.
[43] Marcia Cecilia Trujillo Calero c.
Ecuador, cit. supra n. 39, § 11.2. Sobre el citado Protocolo:
Gialdino, Rolando E., “Reconocimiento internacional de la justiciabilidad de
los Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, en La Ley 2016-E
[44] Vasak, Karel, “Les principes
fondamentaux d’interprétation et d’application des Droits de l’homme”,
en Boutros Boutros-Ghali Amicorum discipulorumque liber, Bruselas,
Bruylant, 1998, p. 1427.
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