DNU - NUEVO REVÉS PARA EL GOBIERNO- LA
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES DEL TRABAJO DECLARÓ LA INCONSTITUCIONALIDAD DE
LA REFORMA LABORAL DEL DNU DE MILEI
La
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo se expidió en respuesta a la
presentación que realizó la CGT. Los detalles de la decisión judicial. - 30 de
enero de 2024
La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo declaró la inconstitucionalidad
de la reforma laboral que busca llevar adelante el Gobierno del
presidente Javier Milei a través del decreto de necesidad y urgencia
70/23.
El título de Trabajo del DNU había sido judicializado por la CGT
y la Justicia había dado lugar al recurso de amparo, dejando sin efecto la
aplicación de esa parte del decreto.
En el fallo, los camaristas Manuel Diez Selva, Héctor Guisado y
Mario Fera resolvieron "declarar la invalidez constitucional del Título IV
(artículos 53 a 97) del DNU 70/2024, por ser contrario al art. 99, inc.
3º, de la Constitución Nacional", que establece que el Poder
Ejecutivo no tiene la competencia para emitir disposiciones de carácter
legislativo.
LOS ARGUMENTOS DE LOS CAMARISTAS
Según explicaron los magistrados,
"la admisión del ejercicio de facultades legislativas por
parte del Poder Ejecutivo se hace en condiciones de rigurosa
excepcionalidad" y siempre y cuando "la norma no regule materia
penal, tributaria, electoral o del régimen de partidos políticos, y que exista
un estado de necesidad y urgencia".
Los camaristas le recordaron al Presidente que
…“solo puede ejercer las facultades legislativas si se da una
de las siguientes condiciones: que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse
a sancionar leyes por razones de fuerza mayor que lo impidan o que la situación
que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite
normal de las leyes.
…"Esas circunstancias excepcionales no se observan
verificadas en el caso",
remarcaron y añadieron que incluso antes de la entrada en vigencia del DNU, el
Poder Ejecutivo convocó el 26 de diciembre a sesiones extraordinarias en el Congreso
y que en el temario habían incluído para su tratamiento al proyecto de ley
ómnibus que contiene, a su vez, al decreto 70/23.
… "Con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del
DNU 70/2023, el órgano legislativo se encontraba convocado, en funciones, y con
facultades para examinar el contenido de las reformas propiciadas en dicho
DNU", observaron.
Asimismo, los jueces destacaron que
…"la vulnerabilidad es una circunstancia que afecta a la
persona que trabaja en relación de dependencia, dada su desigualdad negocial, y
que se hallan en juego derechos de naturaleza alimentaria"
y por la importancia que tienen resulta
… "imprescindible" que sean debatidos por el Poder
Legislativo.
SENTENCIA DEFINITIVA Expte No 56862/2023 -
CONFEDERACION GENERAL DEL TRABAJO DE LA REPUBLICA - ARGENTINA c/
PODER EJECUTIVO NACIONAL s/ACCION DE
AMPARO
Capital Federal, 30 de enero de 2024.
Y VISTO:
resolvió:
“1. Hacer parcialmente lugar a la acción de amparo iniciada por
la Confederación General del Trabajo de la República Argentina contra el Estado
Nacional.
2. Declarar la invalidez de los artículos 73, 79, 86, 87, 88 y 97
del DNU 70/2023 en el marco de este juicio de amparo y de las circunstancias
fácticas vigentes, sin perjuicio de aclarar que gozará de validez formal en el
caso de ratificación por ambas Cámaras dentro del período de las sesiones
extraordinarias en curso, o su vigencia cesará de pleno derecho en caso
contrario”.
Y CONSIDERANDO:
--- el art. 99, apartado 3 de la Constitución Nacional es la
incompetencia del Poder Ejecutivo para emitir disposiciones de carácter
legislativo;
b) en el sub-examine no se configuraba ninguna de las
excepciones admitidas en el texto constitucional y la jurisprudencia de la
Corte Suprema a dicha regla, pues el Congreso se encontraba funcionando y el
propio Poder Ejecutivo incorporó en la discusión de las sesiones
extraordinarias la cuestión de la ratificación del DNU 70/2023;
c) si bien el argumento anterior era suficiente para invalidar
las normas mencionadas, tampoco podía pasarse por alto que la necesidad y la
urgencia de la reforma no aparecía debidamente justificada, ni podía presumirse
a partir de analizar la correlación entre las dificultades económicas que se
describen y la posibilidad de conjurarlas con el conjunto de las normas
contenidas en el Título IV;
d) en definitiva, y “con independencia de cualquier análisis
sobre el contenido normativo del DNU 70/2023, no se han cumplido aquí los
recaudos constitucionales para que tal instrumento pueda ser considerado
válido”.
Por esas razones entendió que le asistía parcialmente razón a la
actora, y correspondía entonces declarar la invalidez de los mencionados artículos
73, 79, 86, 87, 88 y 97 del DNU 70/2023, “segmentos del conjunto para los que
tiene legitimación activa la parte actora por ser afectada de modo directo”.
--- términos de un instrumento normativo cuyas características
cualitativas y cuantitativas -objetivamente estructurales e impropias de la
normal distribución de funciones entre los departamentos del Estado, dado que exorbitan
el ejercicio excepcional de funciones legislativas por parte del Poder
Ejecutivo Nacional- exigen suma prudencia en la decisión que se adopte.
--- Confederación General del Trabajo es una entidad de tercer
grado con personería gremial, que cuenta entre sus “objetos y fines”, los de
“reunir en su seno y organizar la actividad conjunta de las asociaciones
sindicales que la compongan, para la defensa coordinada de los intereses de los
trabajadores y las trabajadores de todo el país”, (cfr. estatutos aprobados por
Res. MTEySS 766/2021, BO del 30/11/2021) y consecuentemente, se encuentra
legitimada para “defender y representar ante el Estado y los empleadores los
intereses individuales y colectivos de los trabajadores”, y entablar acciones
de amparo colectivas como la presente (arts. 2, 3, 32, 33 y 34 ley 23.551, y
art. 43 de la Constitución Nacional).
--- “es indudable que la Confederación General del Trabajo, es
una de las asociaciones inscriptas a las que se refiere el artículo 43 del
texto constitucional, sin que su capacidad representativa estatutaria ni su preexistencia,
ni la previsión programática de una ley especial que regulará los requisitos y
formas de su organización, puedan serle opuestas como excluyentes de la
legitimación que la norma atribuye a aquéllas para deducir acciones como la
presente” (CNAT, Sala de Feria, 24/1/1997, Confederación General del Trabajo de
la República Argentina c Estado Nacional –Poder Ejecutivo Nacional-; DT 1997-
A, 506).
---
El texto del art. 99, inc. 3°, segundo párrafo, de la Constitución Nacional es
elocuente, y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de
que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder
Ejecutivo se hace en condiciones de rigurosa excepcionalidad, y con sujeción a
exigencias materiales y formales que constituyen una limitación y no una
ampliación de la práctica seguida en el país, en tanto para el ejercicio de
esta facultad de excepción el constituyente exige -además de la debida
consideración por parte del Poder Legislativo- que la norma no regule materia
penal, tributaria, electoral o del régimen de partidos políticos, y que exista
un estado de necesidad y urgencia (CSJN, 19/8/1999,
“Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional
de Aduanas s/ acción de amparo – dec. 770/96 y 771/96”, Fallos: 322:1726; íd.,
20/9/2002,
“Zofracor
S.A. c/ Estado Nacional s/ amparo”, Fallos: 325:2394; íd., 27/10/2015,
“Asociación Argentina de Compañías de Seguros y otros c/ Estado Nacional -
Poder Ejecutivo Nacional s/ nulidad de acto administrativo”, Fallos: 338:1048).
--- el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del
Poder del Estado es, precisamente, la división de funciones y el control recíproco,
esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. Así,
el Congreso Nacional tiene la función legislativa, el Poder Ejecutivo dispone
del reglamento, y el Poder Judicial dicta sentencias, con la eminente
atribución de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas.
Desde
esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo
puede sustituir libremente la actividad del Congreso, o que no se halla sujeto
al control judicial (CSJN, 19/5/10, “Consumidores Argentinos c/ EN-PEN-dto
558/02-ss-ley 20091 s/amparo ley 16986”, Fallos: 333: 633).
--- el Alto Tribunal ha dicho en forma reiterada que es
atribución del Poder Judicial
evaluar,
en el caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de
decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos (cfr. Causas “Verrocchi”
y “Asociación Argentina de Compañías de Seguros”, antes citadas).
En este aspecto, el Constituyente de 1994 explicitó en el
mencionado art. 99, inc. 3o, del texto constitucional, estándares judicialmente
verificables respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el
dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nación. El
Poder Judicial deberá, entonces, evaluar si las circunstancias invocadas son
excepcionales,
o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables, en cuyo caso la
facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima (CSJN,
“Consumidores Argentinos” y “Asociación Argentina de Compañías de Seguros”,
precedentemente citadas).
--- a esos efectos, cabe descartar de plano los criterios de
mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a
circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su
titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no
lo son.
El
texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre
la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales
por medio de un decreto (cfr. CSJN, causas “Verrocchi”,
“Zofracor” y
“Asociación Argentina de Compañías de Seguros” antes
mencionadas; íd.,
1/9/2003, “Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional - Poder
Ejecutivo de la Nación - dto. 1002/99 s/amparo ley 16.986”, Fallos: 326:3180;
íd., 22/6/2023, “Morales, Blanca Azucena c/ ANSES s/impugnación de acto
administrativo”).
En ese orden de ideas, la Corte estableció que, para que el
Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales
facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la
concurrencia de alguna de estas dos circunstancias:
---1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite
ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del
Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan,
como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que
impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal;
--- o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea
de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo
incompatible
con el que demanda el trámite
normal
de las leyes (CSJN, causa “Asociación
Argentina de Compañías de Seguros” antes citadas; íd., 7/10/21,“Pino, Seberino
y otros c/ Estado Nacional- Ministerio del Interior- s/personal militar y civil
de las FFAA y de seg.” –votos de los jueces Maqueda y Rosatti-, Fallos:
344:2690).
--- Que esas circunstancias excepcionales no se observan
verificadas en el caso.
En efecto, ningún impedimento existía para la reunión de las
cámaras del Congreso. Por el contrario, el DNU 70/2023 fue publicado en el B.O.
del 21 de diciembre de 2023 y no establecía fecha de vigencia, por lo que su entrada
en vigor debía ser el día 29 del mismo mes.
Ahora bien, el 26 de diciembre de 2023, el PEN convocó al
Honorable Congreso de la Nación a sesiones extraordinarias desde el mismo día
26 de diciembre hasta el 31 de enero de 2024; y mediante mensaje no 7/2023 del
27 de diciembre se elevó al Parlamento un “Proyecto de ley de Bases y Puntos de
Partida para la Libertad de los Argentinos”, en el que se incluyó expresamente
como punto a tratar la ratificación del DNU 70/2023. Además, se encontraba en
trámite parlamentario el proyecto de ley ingresado por la Unión Cívica Radical
el mismo día 27 de diciembre, “similar o ‘proyecto espejo’ al propuesto por el PEN”
En otras palabras: no se registraba impedimento para la reunión
de las cámaras del Congreso, e incluso el 27 de diciembre de 2023, es decir,
con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del DNU 70/2023, el órgano legislativo
se encontraba convocado, en funciones, y con facultades para examinar el
contenido de las reformas propiciadas en dicho DNU.
--- la Corte (“una urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente”).
--- los propios considerandos de dicho DNU traducen –al menos en
lo que respecta a la materia laboral- que no se evidencia objetivamente la
“necesidad” de adoptar tan numerosas medidas, y que, aunque ello pudiera
-hipotéticamente- justificarse en las referencias genéricas a “un hecho
demostrado”, lo cierto y jurídicamente relevante es que no se avizora que las
que se alegan constituyan razones de “urgencia” para eludir la debida
intervención del Poder Legislativo en lo que hace a la legislación de
fondo, máxime cuando varias de las normas que el Poder Ejecutivo
Nacional pretende modificar sin darle intervención a los legisladores tienen
naturaleza represiva o sancionatoria, al punto que se las ha incluido como
integrativas del derecho penal laboral, calificadas como “leyes anti-evasión”
(leyes 24.013, 25.323 y ley 25.345, modificatoria de la ley 20.744 -arts. 15,
80 y 132 bis LCT- y de la ley 24013)
---no se explica cómo las reformas planteadas, de aplicarse en
forma inmediata y por fuera del trámite normal de sanción de las leyes, podrían
remediar la situación referente a la generación de empleo formal.
--- En lo que hace al trámite legislativo que el decreto
pretende obviar, cabe mencionar que el Presidente de la Nación se encuentra
facultado para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias (art. 99 inc. 9
de la
Constitución Nacional), y que tanto el Reglamento de la Cámara
de Diputados como el de la Cámara de Senadores cuentan con herramientas que permitirían
darle mayor celeridad al tratamiento de cada proyecto en caso de que sus
autoridades o integrantes de los cuerpos lo requieran (tramitación en comisiones
de manera conjunta y mociones de preferencia o de tratamiento “sobre tablas”)
--- Se considera al respecto insoslayable que mediante el
Decreto 76/23 (BO 26/12/23) se ejerció esa facultad y, como se adelantó unos párrafos
atrás, se convocó al Congreso de la Nación a sesiones extraordinarias desde el
26/12/23 y hasta el 31/1/24, a fin de tratar -entre muchísimos otros temas- la ratificación
del DNU 70/23 (según el art. 654 de la ley ómnibus denominada “Bases y Puntos
de Partida para la Libertad de los Argentinos”).
--- doctrina del Máximo Tribunal nacional que las
consideraciones genéricas expuestas en los considerandos de los Decretos de
Necesidad y Urgencia resultan inhábiles para justificar el dictado de medidas
legislativas por parte del Poder Ejecutivo Nacional (doct. del mencionado
pronunciamiento de la Sala de Feria).
--- Así, en el precedente “Della Blanca, Luis Enrique y Luna,
Jorge Omar c/ Ind. Met. Pescarmona S.A. s/ ordinario”, la CSJN analizó la mera
referencia a “la acuciante situación alimentaria” que incluyó el Poder
Ejecutivo Nacional en los considerandos del decreto 1477/89, y concluyó que una
invocación genérica de tal tenor resultaba “inhábil para justificar una
situación excepcional que imposibilitara al Congreso legislar sobre el punto en
su zona de reserva de actuación”.
--- no es posible soslayar que al sentenciar en el precedente
“Consumidores Argentinos”, el Máximo Tribunal Fecha de firma: 30/01/2024
agregó que
“las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo a la ley
20.091 no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta
situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el
carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional”,
y de esa manera descartó la posibilidad de que se encaren modificaciones
permanentes o derogaciones de leyes del Congreso en el marco de un Decreto de
Necesidad y Urgencia, en tanto el dictado de
medidas legislativas excepcionales por parte del poder
administrador solo podría justificarse en un claro caso de emergencia, que no
se advierte configurado siquiera a través de lo invocado en los propios
considerandos del DNU analizado
Por otra parte, reconociendo que la vulnerabilidad es una circunstancia
que afecta a la persona que trabaja en relación de dependencia, dada su
desigualdad negocial, y que se hallan en juego derechos de naturaleza alimentaria
-per se o por sus derivaciones-, se encuentran configuradas las circunstancias
objetivas como para considerar que los temas introducidos –por su calidad
estructural y su cantidad- en el Título IV del decreto en cuestión resultan de
imprescindible debate específico y decisión por el Poder Legislativo.
--- declarar la invalidez constitucional del Título IV (artículos
53 a 97) del DNU 70/2024,
por ser contrario al art. 99, inc. 3o, de la Constitución
Nacional.
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