II. DEMOCRACIAS CAPTURADAS: EL GOBIERNO DE
UNOS POCOS - LA CAPTURA DE LAS ÉLITES DE LAS DECISIONES SOBRE POLÍTICAS
PÚBLICAS
En este texto nos
centraremos en estudiar la captura como
“el ejercicio de
influencia abusiva por una élite – en favor de sus intereses y prioridades y en
detrimento del interés general– sobre el ciclo de políticas públicas y los
organismos del Estado, con efectos potenciales en la desigualdad y en el
correcto desempeño de la democracia”.
De acuerdo con la
definición anterior, las élites (actores que son dueños o tienen acceso
privilegiado a recursos de poder a los que no acceden o con los que no cuentan
otros grupos de población) pueden doblegar cualquier etapa del ciclo de
políticas públicas (debate, formulación, implementación e incluso la evaluación
de políticas), afectando negativamente.
• El Nobel de
economía George J. Stigler fue uno de los primeros en referirse al fenómeno al
definir la captura regulatoria como “los usos potenciales de recursos y poderes
públicos para mejorar el estatus económico de grupos económicos (como
industrias y ocupaciones)”, y afirmar que “cada industria u ocupación que tiene
suficiente poder político para utilizar el Estado buscará controlar la entrada
[de nuevos competidores]”.
• Paul Johnson
define una institución capturada como aquella que “está bajo la influencia de
los intereses económicos de los grupos que están mayormente afectados por sus
decisiones y políticas”.
• Janine Wedel
define la captura del Estado como la “manipulación ilícita y no transparente
del poder del Estado para beneficiar a intereses privados, sean políticos o
empresas privadas”.
• J. Hellman y James
G. Kaufmann definen la captura del Estado como “empresas determinando y
afectando la formulación de las reglas del juego a través de pagos privados a
funcionarios y políticos”.
• El Fondo Monetario
Internacional la define como “el esfuerzo de empresas para moldear las leyes,
políticas y regulaciones del Estado para su propio beneficio a través de la
provisión de ganancias privadas ilícitas a funcionarios públicos”.
• El Banco Mundial
define la captura como “la capacidad de algunos actores en la arena política de
ser capaces de diseñar o implementar una política que maximiza sus beneficios
privados ante el bienestar social debido a su mayor poder de negociación”.
• Oxfam América, en
su documento Political Rigging, define la captura como “proceso en el que
actores, difuminando el poder oficial y privado, transforman un sistema,
parcial o totalmente, para que favorezca a una élite minoritaria a expensas de
la mayoría no privilegiada”.
• John Crabtree y
Francisco Durand al hablar de captura política la definen como el “proceso en
el cual las élites económicas del poder, a pesar de la vigencia de las
instituciones democráticas, utilizan una fuerza política abrumadora para
proteger y proyectar sus intereses económicos sobre el Estado, negociando,
aislando o simplemente ignorando las voces discordantes gobierno a gobierno (…)
[y que] iría, sin embargo más allá del Estado como tal al incluir una gama de
actividades relacionadas con la formación de la opinión pública”.
• Manuel Villoria
define la captura de políticas como “el control por grandes grupos de interés
de áreas de políticas dentro de un Estado, de forma tal que los gobernantes no
pueden –ni muchas veces quieren– formular políticas autónomamente en ese ámbito”
Tampoco consideran el
interés general o de otros grupos de población con escasa o nula participación
o representación en dicho proceso.
En este sentido,
para analizar la captura de una política se deben tomar en cuenta varios
elementos.
Una tesis sobre cómo
ocurre el fenómeno de captura se podría ejemplificar de la siguiente forma:
--- Una élite que
cuenta con determinados recursos de poder (por ejemplo, económicos), en un
contexto específico (por ejemplo, una elección gubernamental) donde operan
variables o elementos facilitadores de la captura (por ejemplo, una regulación
deficiente sobre la financiación privada de campañas para cargos públicos),
podría crear el espacio para que dicha élite utilice su poder a través del uso
de algún mecanismo de influencia (por ejemplo, la financiación ilícita de la
campaña de un determinado candidato con la expectativa de que éste pueda
favorecerle en el futuro cercano, cuando asuma un cargo público).
La consecuencia de
dicha captura en la desigualdad, bien podría verse reflejada tanto en el
bloqueo a iniciativas públicas con impacto redistributivo (por ejemplo, a
reformas tributarias donde el componente de impuestos directos adquiera mayor
peso sobre la presión fiscal total) como en el mantenimiento o reforzamiento de
una narrativa o discurso que justifica privilegios (por ejemplo, captura de
ideas o del debate donde la élite y actores afines a la misma, que inundan los
medios de comunicación justificando el mantenimiento de cuantiosos incentivos
fiscales como estrategia de promoción de la inversión o el fomento del empleo).
Cabe mencionar que
la captura de ideas
o del debate se ha mostrado como una estrategia recurrente de las élites de la
región latinoamericana y del Caribe cuando se pretenden aprobar iniciativas
públicas para reducir desigualdad.
En este informe
evaluaremos si la influencia de las élites en el diseño y ejecución de las
políticas fiscales desde 1990 hasta 2017 fue o no un aspecto determinante para
que éstas no hayan sido efectivas en la lucha contra la desigualdad y la
pobreza.
Centraremos nuestro
análisis en las élites políticas y económicas, dejando de lado otras élites
como las militares, religiosas o las mafias, que también pueden jugar,
dependiendo en qué contextos, un rol importante en la captura de políticas
públicas y el Estado.
Como se explica más
adelante, las élites políticas y económicas utilizan su capacidad de influencia
desmedida para moldear las políticas fiscales en función de sus intereses
económicos o partidarios y por encima del bien común.
La línea divisoria
entre ambas élites muy a menudo se difumina, la puerta giratoria o el avance
del empresariado en la política no deja claro dónde acaba una y empieza la
otra. En general, la captura de las políticas fiscales ocurre con ambas élites
actuando de manera articulada para conseguir sus intereses, unos de corte más
político y otros vinculados al beneficio económico, pero ambos alejados del
bien común.
Es importante tener
en cuenta en el análisis el rol de las élites políticas en la captura del
Estado a través del clientelismo y la corrupción.
Las élites políticas
han utilizado al Estado, sus políticas y recursos, con fines políticos para
captar votos. También han usado los recursos públicos para su propio beneficio
personal y partidario y, muy a menudo, de la mano de las élites empresariales.
La corrupción ha
sido un mal difícil de superar en la región y ha atravesado gobiernos de todo
signo o corriente ideológica.
Tanto las élites
políticas como las económicas son mayoritariamente masculinas. Son pocas las
mujeres que llegan a formar parte del club de los poderosos. Solo un 30% de los
escaños parlamentarios en América Latina y el Caribe están ocupados por
mujeres. Solo un 26% de los gabinetes ministeriales y un 27% de los directorios
de los Bancos Centrales están ocupados por mujeres en la región.
A nivel de la élite
económica ocurre igual. En 2017, existían 89 personas con fortunas superiores a
mil millones de dólares en América Latina y el Caribe, sólo 16 de ellas son
mujeres. Por lo tanto, el fenómeno de la captura del Estado afecta de forma
diferenciada a hombres y mujeres. Las élites que pueden capturar las políticas
públicas y el Estado son mayoritariamente masculinas. Ocurre al contrario con
la población que sufre las consecuencias de la captura.
A continuación, se
analizarán las variables o elementos que facilitaron u obstaculizaron los
procesos de captura como, por ejemplo, la concentración del poder político, el
grado de politización del Poder Judicial, la configuración de los partidos, la
falta de marcos regulatorios, la concentración del poder económico y las redes
de élites corporativas, la ideología dominante o el nivel organizativo de la
ciudadanía para posicionar sus demandas, entre otros.
En el texto también
exploraremos algunos de los mecanismos utilizados por las élites para capturar
la política fiscal.
Estos mecanismos son
usados tanto por élites económicas como políticas y en muchos casos estas
élites operan de forma articulada.
Algunos son legales
y otros ilegales, pero todos acaban garantizando los privilegios de unos pocos
sobre los derechos de las grandes mayorías
No hay comentarios:
Publicar un comentario