INTRODUCCIÓN
TRANSPARENCIA: ENTRE LA CORRUPCIÓN CLÁSICA Y LA CORRUPCIÓN ESTRUCTURAL
Por: DANIEL GARCÍA
DELGADO, CRISTINA RUIZ DEL FERRIER Y BEATRIZ DE ANCHORENA
La sociedad de la
transparencia se constituye como un ideal que todos los gobiernos quieren
asumir como forma de legitimación de la democracia.
Sin demasiados
reparos, se la invoca como la clave de la resolución de los principales
problemas que aquejan al país y como tarea primordial para el rescate de la
república ante los excesos del populismo.
La pretensión de
transparencia no está disociada de la promesa de un nuevo régimen y sus efectos
positivos inmediatos: la confianza internacional traerá una “lluvia de
inversiones”.
Sin embargo, la
sociedad de la transparencia –como señala el filósofo surcoreano Byung-Chul Han
(2012)– se transforma poco a poco en una sociedad de control al decir de Gilles
Deleuze (1991).
Desde el momento de
la asunción de Mauricio Macri al gobierno en la Argentina en 2015, quedó
evidenciada la decisión de instrumentalizar al Estado poniéndolo al servicio de
los sectores representativos de la economía concentrada, principalmente los de
energía, finanzas, agroexportación y alimentos.
Tal situación fue
operativizada por el presidente mediante la incorporación masiva de ejecutivos
de empresas asociadas al establishment económico con fuertes vínculos de
amistad, familiares y sociales preexistentes.
La acelerada
adopción de nuevas medidas, leyes y decretos favorecieron a esos sectores como
la disminución o eliminación de retenciones a la minería y a los productos
agrícolas de la pampa húmeda (trigo, maíz, soja), la desarticulación de los
mecanismos de administración del comercio exterior y la flexibilización de los
dispositivos regulatorios de los flujos financieros, blanqueo impositivo,
disminución del impuesto a las ganancias y bienes personales, entre otras
políticas, que en conjunto, redundaron en una enorme y acelerada transferencia
de ingresos de los sectores populares hacia los más ricos.
En ese sentido, el
carácter elitista está fundado en la autopercepción del grupo que llega al
gobierno, impregnado de una cosmovisión compartida, fuertemente marcada por el
origen de clase, intereses económicos y lazos sociales (Wolin, 2008). En este
contexto, el predominio de los intereses de clase sobre los vínculos de
naturaleza política o partidaria resulta evidente.
No obstante, su
referencia a la tradición conservadora y republicana es explícita. ¿Cómo
controlar y/o regular en favor del interés público a una elite corporativa que
asume el poder institucional y democrático del Estado con una campaña política
basada en la denuncia contra la corrupción?
La pregunta sobre el
control de las elites nos obliga a reflexionar sobre las dimensiones de la
corrupción y distinguir la ‘corrupción clásica’ que involucra hechos puntuales
de sobornos o malversación de fondos, de la “corrupción estructural”, vinculada
a la financiarización de la economía y a la captura del Estado beneficiando a
determinados intereses económicos.
Ambos casos
involucran una violación de la ética en la función pública, pero también
requieren de controles y sanciones para los actores económicos que se
benefician de esa corrupción estructural.
Este tipo de
corrupción –hoy cada vez más naturalizada– merece ser visibilizada,
interpretada, deconstruida.
El ingreso de la
elite del poder neoliberal al gobierno argentino en el año 2015 genera una
profunda preocupación en la problemática del control del sector público, tanto
desde un punto de vista teórico, como político-institucional, dada la
posibilidad efectiva de garantizar a través de esta tarea el interés público.
La democracia como
régimen político, pero también como forma de vida, está atravesando un nuevo
desafío: sostener su legitimidad asentada históricamente en la obtención de
mayorías frente al actual proceso de advenimiento de las elites económicas en
el poder político.
Varias paradojas se
suscitan por este fenómeno.
--- La primera
radica en la contradicción entre elites económicas de corte neoliberal
devenidas en elites políticas gubernamentales.
El neoliberalismo
como tradición del pensamiento político –o bien como paradigma– se ha
caracterizado por desdeñar la tarea pública y el propio rol del Estado.
Sin embargo, la
novedad de nuestro tiempo probablemente consiste en el ascenso legítimo de
estas elites económicas ahora convertidas en elites políticas.
--- La segunda
paradoja para la democracia es el saldo social negativo que estas elites
provenientes de las cúpulas gerenciales de empresas multinacionales (la
denominada “CEOcracia”) están arrojando a la sociedad como resultado de sus
decisiones gubernamentales: mayor pobreza, desempleo, exclusión, marginalidad,
pérdida del salario, inflación, depreciación de la moneda, recesión,
endeudamiento con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por años, entre otras
con [1 Para un análisis
exhaustivo de la temática del control en materia de las Políticas Públicas,
véase: Ruiz del Ferrier, C. (Comp.). (2017). Control de Políticas Públicas. La
cuestión de la transparencia. La transparencia en cuestión. Buenos Aires:
FLACSO. En este libro del Área Estado y Políticas Públicas se brinda un
análisis de las potencialidades, pero también de las limitaciones de los
sistemas de control]. secuencias que serán muy difíciles de revertir en el corto y
mediano plazo.
Y, sobre todo, la
pérdida de expectativas de futuro para la gran mayoría en nuestra sociedad.
Este saldo social y
cultural negativo no es compatible con las principales promesas de la
democracia: igualdad, participación, inclusión y justicia social.
--- La tercera
paradoja democrática que cabe señalar consiste en la insustentabilidad del
modelo económico.
-
¿Cuán viable es una democracia si la política está al servicio de
los intereses económicos de sus dirigentes?
-
¿Cuán legitima es la democracia si el saldo social que nos lega es
de hambre, pobreza, despidos, desigualdad y marginalidad?
Sin cumplir “los
cambios” prometidos, Cambiemos no sólo no resolvió problemas sustanciales de la
política (el financiamiento espúreo y no republicano de las campañas
electorales, los problemas de la judicialización de la política, la fuga del
excedente, el negocio del endeudamiento, entre otros), ni los problemas
sociales antes señalados.
Entre sus
innovaciones principales, la “CEOcracia” ha cambiado la visión que teníamos del
Estado quienes, en nombre de la necesidad liberal de reducirlo, lo acrecentó; y
en lugar de maximizar las capacidades estatales, lo vació de contenido, de
tareas, de sentido y hasta de políticas públicas sustantivas al dejar de
orientarse a resolver los problemas de la gente.
Ello ha implicado
desarrollar una batalla cultural sistemática para construir paulatinamente un
sentido común en detrimento del Estado de Bienestar, de los derechos sociales
adquiridos, de la política más vibrante y del denominado “populismo” concebido
ante todo de manera peyorativa.
Para ello, las
elites de poder se han valido de los medios de comunicación masiva, del uso de
las redes sociales, del “timbreo”, de la supuesta cercanía con los vecinos, de
un discurso nuevo y diferente relacionado al cambio, a la alegría, a lanzarnos
a un nuevo mundo posible y factible, de reinserción en el mundo, entre otras
estrategias simbólicas, pero con efectos reales en la conciencia de los
ciudadanos.
Probablemente,
frente a este “canto de las sirenas”, tan efectivo como eficaz, se perdió de
vista la conquista de los derechos que se lograron en materia de educación,
ciencia, tecnología, salud, cultura, innovación, que respondían a un modelo
estratégico de desarrollo productivo e inclusivo.
Y esos avances en
materia de derechos eran concebidos menos como una inversión (ni siquiera como
un costo) y más como justamente lo que son, derechos. Sin embargo, en poco
tiempo, su conquista fue desdibujada en nombre de la “pesada herencia” que, por
otro lado, y de manera paradojal, no podía confesarse porque la promesa de que
vendría una valiosa “lluvia de inversiones” al país sería desalentada al
conocerse “la verdad de las cosas”.
Sin brújula, ni
timón, las inversiones no terminan de llegar y para disimular esas promesas
incumplidas, el modelo de desarrollo se desdibuja hasta ausentarse y las
consecuencias sociales no terminan de multiplicarse a lo largo y a lo ancho de
todo el país.
Los problemas
sociales, el cambio de la visión y del rol del Estado y la debilidad de la
democracia actual son tan sólo algunas de las principales consecuencias de la
experiencia de las elites económicas en el poder político.
Recordemos que, en
la Argentina, Mauricio Macri asumió el gobierno en el año 2015 prometiendo una
gestión ética y transparente. Sin embargo, su decisión de constituir un
gabinete de empresarios y dirigentes corporativos provocó una “lluvia de
conflictos de interés” anticipando escenarios de captura de la decisión pública
por parte de intereses privados.
La estrategia fue
“lotear” la administración pública nacional y asignar un experto del mundo
empresario a cada sector de la política, generando alianzas con poder de veto
sobre las políticas públicas.
De esta manera, el
Ministerio de Energía quedó a cargo de Juan José Aranguren –ex CEO de Shell–;
la Secretaría de Finanzas bajo la responsabilidad de Luis Caputo, un trader con
fuertes lazos con la banca privada –JP Morgan y Deutche Bank–; el Ministerio de
Agroindustria, bajo el mando de Buryaile (ex vicepresidente de Confederaciones
Rurales Argentinas –CRA–) y luego de Luis Etchevehere director de la Sociedad
Rural Argentina –SRA–), la Secretaría de Industria a cargo de Martín
Etchegoyen, ex director ejecutivo de la Unión Industrial Argentina (UIA), entre
otros.
La tensión o
colisión entre las obligaciones públicas y los intereses privados de los
funcionarios, que, al tomar decisiones benefician a las empresas o a los
sectores productivos a los cuales ellos mismos pertenecen o representan,
evidencian lo que se denomina habitualmente como “conflicto de interés”.
Este fenómeno está
estrechamente vinculado al de “puerta giratoria” (revolving door), un concepto
acuñado en la legislación norteamericana que refiere a la circulación de
personas que entran o salen de altos cargos públicos, desde o hacia el sector
privado.
De acuerdo con un
informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) (2010), uno de los casos más conocidos implicó al gigante agrícola
Monsanto Corporation: en 1992, la Administración de Drogas y Alimentos (FDA,
por sus siglas en inglés) encomendó a un abogado proveniente de Monsanto que
redactara la política sobre biotecnología agrícola, que luego se utilizaría
como base para las reglamentaciones internacionales.
A los pocos años de
hacerlo, dicho abogado se convirtió en vicepresidente de Monsanto, empresa a la
que había favorecido.
Asociado a los
fenómenos de conflictos de interés y puerta giratoria surge el concepto de
captura del Estado.
El concepto de
captura regulatoria que reconoce su antecedente en un artículo de Stigler
(1971) da cuenta de las situaciones en las que una empresa utiliza el poder del
Estado para conseguir rentas privadas.
En este caso, los
sectores económicos sensibles a la regulación estatal toman el control –directa
o indirectamente– de áreas del Estado o agencias regulatorias.
A partir de los
estudios sobre las transiciones a la democracia del Este europeo, el Banco
Mundial definió la captura del Estado como
“los intentos de las
empresas de influir en la formulación de las leyes, las políticas y la
reglamentación del Estado a cambio de pagos ilícitos –con carácter privado– a
los funcionarios públicos” (World Bank, 2000: xv2).
En este sentido, la
captura del Estado involucra corrupción o sobornos, como la compra de leyes o
los pagos ilegales, pero también puede comportar mucho más.
La captura de la
decisión estatal se vale de distintos mecanismos de influencia no excluyentes,
así se habla de
--- captura
material, cuando está basada en intereses materiales del regulador –abarca
desde el soborno hasta el apoyo económico de campañas políticas–,
--- la colocación de
dirigentes de empresas en cargos públicos, que suele denominarse colonización
del Estado y
--- la captura
cultural, prácticas de cooptación que operan a través de un conjunto de
entendimientos que se comparten a través de la proximidad de la empresa con el
regulador.
Es decir, las partes
coinciden en un conjunto de valores, visiones del mundo e ideologías que
permean naturalmente la orientación de las políticas públicas que se formulan.
La colonización del
Estado como estrategia de captura de la decisión estatal vuelve vulnerables a
los gobiernos ya que éstos se encuentran cooptados por intereses empresarios y
sus políticas públicas son un reflejo de las demandas del mercado quitándole legitimidad
democrática.
En este sentido, una
de las consecuencias más notorias es la pérdida de la autonomía estatal a la
hora de diseñar e implementar políticas públicas y ejercer controles.
Y la pérdida de
autonomía estatal se corresponde lógicamente con la perdida de la soberanía
nacional.
Si el capitalismo se
caracteriza por una tensión entre democracia y mercado, ¿qué sucede cuando los
empresarios asumen responsabilidades de gobierno?
Si el mercado se
hace del poder político a través de la elite empresarial,
¿quién controla el
capitalismo?
¿Cómo re-construir
capacidades estatales en un contexto de convergencia de las elites económicas y
políticas?
¿En qué medida la
democracia puede alojar estos problemas que se pretenden presentar como
estructurales a la propia dinámica de la democracia?
Este libro nace de
dos preocupaciones centrales: la primera de ellas consiste en una inquietud
teórico-académica, que busca mostrar la insuficiencia del enfoque institucional
para abordar el control del Estado.
Consecuentemente,
señalar las limitaciones de las instituciones de control surgidas durante la
década del ´90, (AGN, SIGEN, Oficina Anticorrupción, Ley de Ética Pública) ante
situaciones de “corrupción estructural”.
El enfoque
institucionalista se asienta sobre algunos supuestos que, en los últimos años,
fueron cuestionados:
--- por un lado, una
visión de la corrupción como fenómeno de carácter meramente estatal y político
–dirigentes o funcionarios públicos aprovechando la opacidad del Estado en
detrimento de ciudadanos y empresarios–,
--- por otro lado,
una imagen idealizada de la sociedad civil, concebida como el único sujeto
capaz de ejercer un verdadero control.
De esta manera, la
evasión de impuestos, el lavado de dinero de los gerentes de las corporaciones,
el financiamiento espurio de las campañas y de los partidos políticos, la
captura del Estado para negocios personales, el endeudamiento y la fuga
sistemática fue naturalizada o invisibilizada durante estos dos años y medio.
Esta forma de
corrupción se asocia, en todo caso, a una corrupción de carácter estructural,
propia del capitalismo global y requiere de un enfoque teórico que tenga como
eje la problemática del poder y no sólo el de las instituciones.
Y esto es una
cuestión decisiva para la configuración de una alternativa al neoliberalismo
tardío que tome como centro el desarrollo, la inclusión y la constitución de
una sociedad con futuro, ya que la corrupción estructural tiene consecuencias
deletéreas para la sociedad.
A modo de ejemplo,
la Argentina en sólo dos años y medio se endeudó en más de 130.000 mil millones
de dólares que por décadas pagarán las próximas generaciones (nuestros hijos y
nietos) afectando nuestro futuro como país y como sociedad.
La segunda
preocupación de este libro es de carácter político-práctico, pues pretende dar
cuenta de las consecuencias de las decisiones del actual gobierno liderado por
las elites corporativas con el apoyo Fondo Monetario Internacional (FMI) para
la democracia y para la sociedad.
En ese sentido,
hemos convocado a intelectuales, investigadores y políticos para contribuir a
analizar el saldo que esta experiencia arroja en el corto y mediano plazo en la
Argentina.
Este libro
polifónico, reúne a autores de diversas formaciones académicas y políticas para
aportar datos, visiones e interpretaciones de las consecuencias sociales,
políticas, culturales y económicas sobre esta praxis de nuestro tiempo.
Estas son tan sólo
algunas de las principales razones por las cuales este libro está en sus manos:
hemos querido ofrecer distintos análisis de una realidad compleja, imbricada y
socialmente injusta y desigual para los que menos tienen.
Para ello, las voces
que aquí se han reunido son voces de personas comprometidas con la democracia,
con los derechos, con un rol del Estado al servicio del pueblo y de sus
principales necesidades.
A continuación,
presentaremos entonces los capítulos que estructuran este libro en tres partes
o secciones.
La primera parte se
inicia con el capítulo de Daniel García Delgado, quien nos ofrece una reflexión
ética sobre la democracia en tiempos de globalización financiera y gobierno de
las elites.
A continuación, se
presenta el capítulo de Mariana Heredia, quien nos extiende la invitación a
reflexionar en torno a tres desplazamientos para pensar las elites en el
capitalismo financiero.
Seguidamente, se
presenta el capítulo de Martín Astarita, quien analiza el modelo de Estado que
sostiene el gobierno de Cambiemos en la Argentina.
Finalmente, esta
primera parte del libro concluye con el capítulo de Cristina Ruiz del Ferrier y
Agustina Gradin, quienes desde la perspectiva del pensamiento político
posfundacional, presentan el diagnóstico de nuestro tiempo en función del neoliberalismo
tardío versus populismo para mostrar cómo la “CEOcracia” propia de lo que
proponen denominar las elites de poder se contraponen al demos en la actual
posdemocracia.
Luego, se presenta
la segunda parte del libro que aborda las prácticas de las elites empresarias
en el gobierno de Cambiemos.
Paula Canelo, Ana
Castellani y Julia Gentile nos ofrecen un análisis sobre la articulación entre
las elites económicas y las elites políticas en el gabinete nacional de
Mauricio Macri entre el 2015 y el 2018.
Horacio Cao, Arturo
Laguado Duca y Maximiliano Rey, por su parte, nos proponen comprender un nuevo
tipo de subjetividad política y de funcionario público, propio de este tiempo:
el homo corporativo. A partir de esta figura, se caracterizan a las elites estatales
en el neoliberalismo tardío.
Seguidamente, Aníbal
Jorge Sotelo Maciel analiza las consecuencias de la Participación Público
Privada (PPP), sobre todo en lo que respecta al riesgo fiscal y la captura de
la obra pública, como la estrategia elegida de Cambiemos para compensar el
derrumbe de la inversión pública.
En línea de
continuidad, Beatriz de Anchorena analiza el poder empresario y su influencia
en las políticas públicas, particularmente el estudio de la captura de la
política agropecuaria entre 2015 y 2018.
Finalmente,
Guillermo Carmona destaca la importancia de actualizar la Ley de Ética Pública
incorporando regulaciones para los conflictos de interés y sus consecuentes
incompatibilidades para el ingreso como para el egreso de la función pública.
De este modo, propone un nuevo régimen legal frente al fenómeno “CEOcrático”.
Y, finalmente, la
tercera parte de este libro que se compone de tres capítulos.
El primero de ellos,
a cargo de Francisco Cantamutto y Pablo Nemiña, quienes analizan la deuda e
inserción financiera internacional durante la gestión Cambiemos como un modo de
regresar al statu quo en la Argentina. A continuación, se presenta el análisis
de Horacio Rovelli quien interpreta la actual crisis de la política neoliberal
como una de las más importantes para la Argentina en el siglo XXI. Y,
finalmente, este libro concluye con el análisis de Magdalena Rua sobre la fuga
de capitales como modo de acumulación de riqueza de las elites
latinoamericanas.
El lector, la
lectora, encontrará en esta obra tanto una serie de análisis como de
interpretaciones; datos y argumentos valiosos; diagnósticos, pero también
propuestas en el intento común de deconstruir la racionalidad del modelo
neoliberal actual, de desandar el accionar de las elites económico-políticas
que se propusieron como modelo de transparencia y honestidad y, sobre todo, de
recuperar el rol del Estado en nombre de los derechos perdidos.
En síntesis, este
libro intenta ayudar a construir una alternativa superadora al neoliberalismo
tardío, tanto teórica como prácticamente en los campos del control, la
regulación y la ética pública.
--- Sólo la reconstrucción
de una hegemonía política y cultural podrá revertir el avance neoliberal
contemporáneo. --- Si bien las propuestas normativas de regulación y de control
son sin duda necesarias, no son suficientes para abordar la cuestión del poder
de las elites.
--- Resulta
necesario recurrir a una variedad de dispositivos de acción política.
--- En primer lugar,
identificar y analizar los mecanismos que utilizan las elites económicas para
imponer su dominación política, sobre todo cuando ésta implica la captura del
Estado.
--- En segundo
lugar, promover procesos en los que la ciudadanía asuma la importancia del
control social de las elites dada la estrecha vinculación entre este fenómeno y
el interés general.
--- Aun así, esto no
es suficiente si no se enmarca en un amplio proyecto inclusivo y ético que
verdaderamente re-construya un Estado al servicio de las mayorías en una nueva
senda de desarrollo, de derechos y de bienestar general.
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